Lutte contre les mines antipersonnel : Comment éradiquer ce fléau mondial ?Document complet
|
Mémoire de DEA présenté et soutenu par Marika Demangeon sous la direction de Sandra Szurek en novembre 1997
En cas de difficultés de chargement
voir les 5 pages du document fractionné :
[Introduction] [Partie
I] [Partie II et conclusion] [Bibliographie]
[Chronologie]
Introduction
Une mine terrestre est définie comme un "engin pyrotechnique conçu pour être déclenché par une action involontaire de l'ennemi, afin de provoquer la mise hors de combat du personnel", selon les manuels militaires ou comme "un engin quelconque placé sous ou sur le sol ou une autre surface ou à proximité, et conçu pour exploser ou éclater du fait de la présence, de la proximité ou du contact d'une personne ou d'un véhicule", selon le droit actuellement en vigueur.
Dans une brochure publiée en février 1997, le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) présente d'autres définitions : "Une mine antipersonnel est un engin explosif conçu pour mutiler ou tuer la personne qui déclenche son explosion. Les mines sont des armes qui frappent sans que leur cible ou le moment de leur explosion ne soient définis. Des dizaines d'années après la fin des conflits, elles continuent à mutiler et à tuer indistinctement des soldats et des civils, des hommes et des femmes, des adultes et des enfants."
Les dernières décennies ont vu se développer la gamme des mines antipersonnel et cette diversité des modèles entraîne une utilisation de plus en plus répandue et incontrôlée. Selon l'Union Interparlementaire, "quelque trois cent soixante modèles de mines terrestres antipersonnel - qui diffèrent par leur conception, le volume d'explosif qu'elles contiennent et le type de blessures qu'elles provoquent - ont été produites par au moins cinquante cinq pays à travers le monde. Le modèle de mines antipersonnel le plus courant est la mine à effet de souffle qui explose lorsque la victime marche directement dessus. D'autres types d'engins - tels que les mines directionnelles à fragmentation et les mines bondissantes - tuent ou blessent non seulement la personne qui a déclenché l'explosion mais aussi quiconque se trouve dans leur rayon d'action". Les mines à effets de souffle sont déclenchées par la seule pression d'un pas. Les mines à fragmentation sont installées au-dessus du sol et déclenchées par la traction d'un fil-piège : directionnelles, elles projettent des éclats métalliques à cinquante mètres ; bondissantes, elles dispersent les éclats métalliques sur un angle de trois cent soixante degrés. Les mines antichars et antivéhicules utilisées à des fins militaires ont aussi des effets antipersonnel. En outre, les munitions non explosées ont souvent des effets comparables aux mines antipersonnel.
Voici comment Jody Williams, coordinatrice de la Campagne internationale pour l'interdiction des mines terrestres, présente leur évolution : "Les mines terrestres étaient déjà utilisées aux Etats-Unis pendant la guerre de Sécession. Cependant, telles que nous les connaissons aujourd'hui, les mines terrestres ont d'abord été mises au point au cours de la Première guerre mondiale en tant que moyen de défense antichar. Etant donné la taille des mines antichars, il était alors relativement facile, pour les troupes ennemies, de pénétrer dans les champs de mines et de s'emparer de ces engins pour les utiliser à leur tour. C'est la raison pour laquelle les mines antipersonnel ont été mises au point : ces engins explosifs à retardement, de taille bien plus modeste que leurs prédécesseurs, étaient dispersés sur toute l'étendue des champs de mines antichars pour en interdire l'accès aux soldats ennemis. D'abord utilisées pour protéger les mines antichars, d'un coût bien plus élevé, les mines antipersonnel ont ensuite "vécu leur propre vie". Conçues à l'origine dans un but essentiellement défensif, les mines terrestres ont été de plus en plus utilisées dans un but offensif".
Les mines ont évolué de telle manière qu'elles peuvent être considérées comme des armes de dissuasion, mais aussi comme des armes légères de destruction massive à retardement. Leur usage ne se limite pas à la protection d'installations stratégiques. Outre qu'elles peuvent permettre de compenser une infériorité numérique en restreignant la mobilité des forces adverses, l'emploi des mines antipersonnel s'étend aux configurations les plus diverses, dans tous les types de conflits. Elles peuvent être dispersées à grande échelle pour provoquer un maximum de dommages. En effet, le CICR souligne qu'elles sont de plus en plus souvent utilisées pour semer la terreur parmi les populations civiles.
Au fil des évolutions techniques, les mines deviennent de plus en plus difficiles à repérer, notamment lorsqu'elles sont en matière plastique, et causent des dommages croissants. Certaines mines rudimentaires sont faciles à produire ou peuvent être fabriquées artisanalement par les combattants tandis que d'autres sont équipées de systèmes de mise à feu électronique et de capteurs. L'écart se creuse entre les mines du pauvre à trois dollars et les engins les plus sophistiqués.
Certains producteurs savent aujourd'hui fabriquer des mines programmables dont l'effet peut être limité dans le temps par autodestruction ou par autodésactivation. On parle d'autodestruction lorsqu'une mine est programmée pour exploser à un moment donné et d'autodésactivation lorsqu'elle est programmée pour devenir inefficace au bout d'un certain temps. Pourtant, il s'avère bien souvent difficile de deviner a priori si une mine est désactivée ou non. Des recherches en cours sur des systèmes d’autodétonation après quelques jours pourront rendre les mines moins dangereuses après la fin des conflits. La prolifération des mines en plastique non détectables par les détecteurs de métaux rend le déminage plus périlleux.
La dissémination des mines antipersonnel est très facile ; elles peuvent être directement emportées par les combattants et rapidement dispersées en grand nombre. En cas de troubles internes ou de guerre civile, le contrôle des populations est considéré comme un enjeu stratégique majeur. Il n'est pas rare que les non combattants paient un lourd tribut aux mines utilisées pour désorganiser leur vie quotidienne. Ainsi, elles sont fréquemment dispersées le long des ponts, des cours d'eau, des centrales électriques, sur les voies de communication, dans les ports et les aéroports, dans les systèmes d'irrigation, dans les champs et les forêts, les villes et villages.
Selon le Département des affaires humanitaires de l'Organisation des Nations Unies, quelque cent vingt millions de mines actives sont dispersées sur le territoire de plus de soixante-dix pays. Le Secrétaire Général de l'ONU estime en 1995 que "malgré les efforts redoublés de la communauté internationale, on pose vingt fois plus de mines qu'on n'en enlève". Les activités de déminage sont souvent fort coûteuses et difficiles. Si aucune nouvelle mine n'était posée, il faudrait quelque onze siècles pour déminer la planète entière et il en coûterait environ trente-trois milliards de dollars. Le déminage représente un lourd fardeau financier pour les pays affectés, mais son coût humain est également important car c'est une activité dangereuse. De nombreux pays sont concernés par les mines antipersonnel, qu'ils soient producteurs ou pollués ; certains, comme le Vietnam, appartiennent même aux deux catégories. "Les transferts jouent un rôle crucial dans la crise mondial des mines terrestres. La quasi-totalité des mines terrestres disséminées dans les pays les plus gravement touchés sont de provenance étrangère. Ni l'Afghanistan, ni l'Angola, ni le Cambodge, ni la Somalie, ni le Mozambique n'ont jamais produit de mines, semble-t-il".
Selon l'Organisation Non Gouvernementale Handicap International, les mines tuent ou mutilent chaque année environ vingt-six mille personnes de plus, dont 80% sont des civils, parmi lesquels de nombreux enfants. Plus de deux mille personnes sont tuées ou blessées chaque mois par l'explosion de mines, souvent touchées après la fin des conflits, car certaines mines peuvent rester actives pendant des décennies.
Leur impact indiscriminé et prolongé est lourd de conséquences humanitaires, mais aussi économiques. Les dommages causés par ce que les ONG appellent les tueurs cachés ou armes sans maître, déclenchées au hasard par les victimes elles-mêmes sont énormes. Les mines antipersonnel favorisent la misère et l'exode et peuvent être considérées comme des polluants durables qui affectent gravement le milieu où elles sont implantées. Ainsi, dans la mesure où elles contribuent à une diminution des surfaces cultivables, elles constituent un facteur de surexploitation des terres.
Pour faire face à ce fléau planétaire, plusieurs stratégies sont envisagées simultanément : évaluer et faire connaître l'étendue du problème, détruire les mines dispersées à travers le monde, sensibiliser les populations touchées, aider les victimes à se réinsérer socialement, empêcher l'utilisation de nouvelles mines en arrêtant la production et la commercialisation, éliminer les stocks, interdire leur emploi. Las de remédier aux effets dévastateurs des mines, un groupe d'Organisations Non Gouvernementales (ONG) décide de se préoccuper des origines du problème, c'est à dire de lutter pour enrayer leur prolifération. Pour mettre un terme à l'emploi des mines, il apparaît nécessaire d'établir des normes internationales pour interdire la production, la commercialisation et le stockage de ces engins.
Constatant que le Protocole II de la Convention de 1980 qui réglemente l'usage des mines n'est pas parvenu à enrayer leur prolifération, le CICR, encourage une évolution du droit international humanitaire. Au début des années 1990, les ONG mobilisent l'opinion publique internationale pour que certaines organisations internationales et certains Etats jouent un rôle moteur et fassent évoluer la façon dont la question des mines est abordée. Rapidement, un sentiment d'horreur se développe dans l'opinion publique internationale. Ce mouvement d'opinion stigmatise les mines antipersonnel en tant qu'armes inhumaines et réclame leur interdiction totale, en se fondant sur les lois de l'humanité ; il incite les Etats à prendre des initiatives unilatérales ou collectives.
L'étude des normes juridiques internationales humanitaires et des règles spécifiques aux mines antipersonnel, en particulier la Convention de 1980 et son Protocole II montre leurs insuffisances devant l'ampleur de ce désastre mondial (I). Ces deux facteurs génèrent un mouvement international pour l'élimination des mines antipersonnel. Les organisations non gouvernementales, les organisations internationales et les Etats se mobilisent. Leur action dans le cadre de la Campagne internationale consiste à mobiliser l'opinion publique, à prendre des mesures unilatérales, à faire évoluer le droit international, la coopération et l'assistance internationales. Aujourd'hui, dans les conceptions stratégiques d'un nombre croissant d'Etats, le principe d'une utilisation contrôlée des mines laisse progressivement la place à celui de leur interdiction totale.
L'analyse de l'action de la communauté internationale (II) montre que plusieurs processus diplomatiques vont concourir progressivement à parvenir à l'interdiction totale des mines antipersonnel. Après les espoirs d'évolution des règles de droit international déçus en mai 1996, lors de la révision de la Convention de 1980, plusieurs processus diplomatiques apparaissent au niveau international. Parallèlement au processus qui a pour cadre la conférence du désarmement, une floraison d'initiatives est impulsée lors de la conférence internationale stratégique d'Ottawa, en octobre 1996, qui lance le Processus d'Ottawa : la Déclaration d'Ottawa d'octobre 1996, la Déclaration de Bruxelles de juin 1997 et la négociation du projet de traité à Oslo, en septembre 1997. Si les négociations montrent que, dès lors que tous les Etats sont concernés, le processus d'élaboration de nouvelles normes est difficile, on peut toutefois espérer la signature de la Convention d'Ottawa, les 3 et 4 décembre 1997. Cette Convention impose l'interdiction totale d'employer, de stocker, de produire et de transférer des mines antipersonnel et prévoit des mesures de vérification de l'application du Traité. Elle renforce les processus d'assistance aux populations et insiste sur la coopération et l'assistance internationales en matière de déminage.
Partie I. Les règles juridiques et la mobilisation de la communauté internationale
Chapitre I. Les normes juridiques internationales applicables
Comme le rappelle Henri Meyrowitz, "Par lui-même, le procédé de la formulation d'une prohibition spécifique n'est pas en contradiction avec l'affirmation selon laquelle l'arme faisant l'objet de la règle spécifique nouvelle est déjà interdite par des normes antérieures, si tel est le cas. Répondant à un souci d'affermissement et de précision du droit, il relève de l'amélioration de la technique juridique et ne touche pas le statut de l'arme nouvelle en vertu des normes générales applicables".
Avant l'adoption de la Convention de 1980, les seules règles applicables à l'utilisation des mines terrestres sont les principes généraux du droit international humanitaire. Les paragraphes 75 à 82 de l'avis de la Cour Internationale de Justice du 8 juillet 1996 relatif à la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires contiennent un utile panorama de ce droit.
Section I. Les principes fondamentaux du droit international humanitaire
Dans la mesure où la réglementation relative aux mines régit non seulement leur usage, mais aussi leur possession, elle s'inscrit à la fois dans le cadre du désarmement et du droit humanitaire. Il est traditionnel de considérer que la question de la production et de la possession d'armes relève du droit du désarmement tandis que celle de leur usage relève du droit humanitaire. Mais cette distinction, qui ne tient guère compte des situations concrètes dans lesquelles ces deux questions sont indissociables, tend à s'effriter.
Dès lors, compte tenu de la gravité de leurs effets, la question de la licéité des mines antipersonnel mérite d'être examinée par rapport à l'ensemble des normes coutumières et conventionnelles du droit humanitaire qui s'oppose à la logique de la guerre totale.
Certaines limites sont codifiées depuis plus d'un siècle, de telle sorte quelles ont sans conteste valeur coutumière. A cet égard, la Déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868 interdisant l'usage de certains projectiles et les Conventions de la Haye de 1899 et les Règles y annexées de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre font figure de précurseurs de la réglementation relative aux mines. "Les conventions de Genève énoncent des règles de droit international humanitaire et stipulent les règles essentielles du droit coutumier applicables dans les conflits armés internationaux. Ces conventions régissent la conduite de la guerre d'un point de vue humanitaire en protégeant certaines catégories de personnes". La protection des civils en temps de guerre est renforcée par la Convention IV de 1949 et par son Protocole additionnel Ide 1977.
Dans son Avis consultatif du 8 juillet 1996 sur la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires, la Cour Internationale de Justice se réfère à certains "principes cardinaux contenus dans les textes formant le tissu du droit humanitaire" : le principe de distinction entre combattants et non combattants, l'interdiction de l'emploi d'armes frappant sans discrimination, l'interdiction d'infliger des maux superflus aux combattants et le principe selon lequel les Etats n'ont pas un choix illimité quant aux armes qu'ils emploient
§I. Le choix des moyens et méthodes de combat
Des limites sont imposées aux belligérants quant aux choix des moyens et méthodes de combat auxquels ils peuvent recourir, c'est-à-dire relativement aux armes et à leur usage par des instruments tels que la Déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868, la Convention IV de La Haye de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre et le Protocole I de 1977 additionnel aux Conventions de Genève de 1949.
Les moyens de combat
Pour répondre à une invention russe qui permet à une balle d'exploser au contact d'une substance molle, la Déclaration signée à St Pétersbourg en 1868 interdit cette balle. C'est la première fois qu'une déclaration ayant force de loi confirme une norme coutumière interdisant à une arme de devenir un instrument de guerre particulièrement inhumain. Plus tard, la Convention IV de La Haye de 1907, article 22 du règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre annexé, ne traite que des moyens en disposant que "les belligérants n'ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi".
En 1977, l'article 35 du Protocole additionnel I aux Conventions de Genève de 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux, sans prohiber aucune arme spécifique, réaffirme :
"1. Dans tout conflit armé, le droit des Parties au conflit de choisir des méthodes ou moyens de guerre n'est pas illimité.
2. Il est interdit d'employer des armes, des projectiles et des matières ainsi que des méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus.
3. Il est interdit d'utiliser des méthodes ou moyens de guerre qui sont conçus pour causer, ou dont on peut attendre qu'ils causeront, des dommages étendus, durables et graves à l'environnement naturel".3. Il est interdit d'utiliser des méthodes ou moyens de guerre qui sont conçus pour causer, ou dont on peut attendre qu'ils causeront, des dommages étendus, durables et graves à l'environnement naturel".
La notion d'arme interdite évolue au gré de paramètres stratégiques, idéologiques ou économiques. C'est pourquoi le principe doit être précisé et progressivement étendu en fonction de l'évolution de la technologie militaire. Plusieurs textes sont édictés pour interdire ou limiter l'emploi de certaines armes. Il en est ainsi du Protocole de Genève de 1925 sur les gaz asphyxiants et les moyens bactériologiques, de la Convention de 1972 sur l'interdiction de la fabrication des armes bactériologiques ou de la Convention de 1993 sur les armes chimiques.
Le CICR estime que "l'emploi d'armes, de projectiles et de matières ainsi que de méthodes de combat de nature à causer des maux superflus ou de nature indiscriminée" constitue une violation grave du droit international humanitaire, tant coutumier que conventionnel, dont il est le gardien.
Les méthodes de combat
Le préambule de la Déclaration de Saint-Pétersbourg établit un principe de proportionnalité. En effet, "des limites techniques où les nécessités de la guerre doivent s'arrêter devant les exigences de l'humanité" sont fixées : "Considérant que les progrès de la civilisation doivent avoir pour effet d'atténuer autant que possible les calamités de la guerre ; que le seul but légitime que les Etats doivent se proposer, durant la guerre, est l'affaiblissement des forces militaires de l'ennemi ; qu'à cet effet, il suffit de mettre hors de combat le plus grand nombre d'hommes possible ; que ce but serait dépassé par l'emploi d'armes qui aggraveraient inutilement les souffrances des hommes mis hors de combat ou voudraient leur mort inévitable ; que l'emploi de pareilles armes serait, dès lors, contraire aux lois de l'humanité."
La Clause de Martens, énoncée pour la première fois dans la Convention II de La Haye de 1899 et reprise dans les termes du Préambule de la Convention IV de la Haye de 1907, permet de tenir compte de l'évolution des techniques militaires.
Elle affirme que lorsque les Parties au conflit ne sont pas contraintes de respecter des règles formelles imposées par le droit des conflits armés, elles doivent agir en respectant "les principes du droit des gens, tels qu'ils résultent des usages établis, des principes d'humanité et des exigences de la conscience publique". La nécessité militaire reste toujours soumise à la Clause de Martens. Elle ne justifie aucune dérogation aux règles rédigées de manière impérative mais donne aux chefs militaires une certaine liberté d'appréciation dans des cas prévus. La Commission du Droit International exclut la possibilité d'invoquer l'état de nécessité pour justifier les infractions au droit de la guerre. Les militaires doivent respecter l'équilibre entre la nécessité militaire et les dommages subis par les civils. Les civils ne doivent subir aucune attaque de la part des militaires.
La définition de l'expression attaques recouvre les actes défensifs aussi bien que les actes offensifs qui peuvent affecter l'ensemble de la population. La pose de mines constitue-t-elle une attaque ? D'après l'article 51 § 4 alinéa b et l'article 57 du Protocole de 1977, on peut le penser. Ce texte ne précise pas quand se situe l'attaque : lorsque la mine est posée ? lorsqu'elle est armée ? lorsqu'une personne est mise en danger ou lorsque l'engin explose ? La Société internationale de droit pénal militaire et de droit de la guerre admet que, du point de vue juridique, l'emploi de mines constitue une attaque lorsqu'une personne est mise directement en danger par la pose d'une mine.
Une zone minée est-elle une zone d'opérations militaires ? Cette expression désigne le territoire où se trouvent les forces armées qui participent directement ou indirectement aux mouvements et actions en rapport avec les hostilités, accomplis par les forces armées, selon les travaux préparatoires de la Conférence diplomatique. Un champ de mines est une zone dangereuse sur laquelle il ne se déroule pas nécessairement une opération militaire. Un champ de mines peut même être factice, c'est-à-dire simuler un champ de mines.
L'interdiction de la perfidie est une règle fondamentale de la conduite du combat. Selon l'article 37 du protocole de 1977 - "Interdiction de la perfidie" (§ 1 2ème phrase), la menace indécelable est un des aspects de la perfidie. D'après les dispositions du paragraphe 2 - "Ruses de guerre" (2ème phrase), les mines dont l'action est déclenchée par la cible lors du contact avec l'engin, si elles ne sont pas signalées, sont des pièges qui ont un caractère perfide. Le caractère perfide qui interdit de blesser ou tuer en recourant à la perfidie, fait appliquer cette interdiction même si la partie au conflit n'est pas liée par la Convention.
§II.La notion de maux superflus
Le cadre juridique
Sont interdits les méthodes ou moyens de nature à causer des maux superflus, c'est à dire des pertes inutiles ou des souffrances excessives. Le paragraphe 2 de l'article 35 du Protocole I de 1977 énonce une interdiction de résultat plus qu'une interdiction de moyens. Il réaffirme le principe du Règlement de La Haye, article 23, lettre e) selon lequel il est interdit "d'employer des armes, des projectiles ou des matières propres à causer des maux superflus".
Toutefois, ces normes coutumières ne fixent qu'un cadre général. Pour qu'elles soient convenablement appliquées à chaque type d'armes, la notion de maux superflus doit être précisée.
L'évaluation des maux
Toute souffrance est superflue et toute blessure est inutile. Comment les mettre en balance avec la nécessité militaire de mise hors de combat de l'adversaire ? Les débats au sein de la Commission III de la Conférence de 1977 montrent les imprécisions de cette notion. Une épidémiologie des effets des armes sur la santé pourrait être appliquée au droit international humanitaire pour mesurer si elles infligent des maux superflus. Dans un article paru dans la revue Medecine and Global Survival, le Dr Robin Coupland, chirurgien du CICR, propose de mesurer les maux infligés par les armes sur le plan de la santé à partir des paramètres suivants : la proportion de patients survivant malgré de très grandes blessures, la mortalité des victimes sur le terrain et à l'hôpital, la durée du séjour hospitalier, le nombre d'opérations nécessaires, les besoins de transfusion sanguine, la présence d'incapacités graves et permanentes chez les survivants et la notion d'aveuglement intentionnel. Robin Coupland définit un étalon de référence des effets des armes sur la santé qui pourrait être appliqué au droit international humanitaire.
L'expression souffrances inutiles ne peut être définie de manière objective, même à partir de paramètres médicaux. Elle inclut la souffrance morale et la souffrance physique. La douleur qui est un des éléments de la souffrance varie entre les personnes et, pour une même personne, varie selon les moments et les circonstances. Les blessures ou lésions causées par une arme particulière sont difficiles à comparer selon la partie du corps atteinte, selon l'individu blessé.
La liste des effets sur la santé proposée par le CICR pour conclure qu'un système d'armes inflige des maux superflus permet d'arriver à une définition médicale, laissée à la responsabilité de la profession médicale et non à une définition technique, juridique ou militaire. Les critères proposés sont : une mortalité sur le champ de bataille de plus de 25% du nombre de blessés, une mortalité en milieu hospitalier de plus de 7%, une proportion supérieure à 10% de blessures de degré 3 parmi les victimes qui parviennent en vie à l'hôpital, une hospitalisation de plus d'un mois en moyenne, plus de trois opérations dans un hôpital non spécialisé, plus de 20 % de transfusés parmi les survivants, une invalidité permanente inévitable.
§III. La distinction entre civils et combattants et la protection de la population
Ce principe de droit international coutumier se concrétise en 1874, à Bruxelles, par un projet de déclaration internationale concernant les lois et coutumes de la guerre qui ouvre la voie à la consécration positive de la distinction entre combattants et non-combattants.
Les effets indiscriminés sur la population civile
La résolution XXVIII adoptée à Vienne, en 1965, par la vingtième Conférence de la Croix-Rouge pose le principe qu'il est interdit de lancer des attaques contre les populations civiles en tant que telles et qu'il faut en tout temps faire la distinction entre les personnes qui prennent part aux hostilités et les membres de la population civile afin de les épargner. Ce principe fondamental du droit international est rappelé par la résolution adoptée par l'Institut de droit international, en 1969, à la session d'Edimbourg, relative à la distinction entre les objectifs militaires et non militaires en général et notamment les problèmes que pose l'existence des armes de destruction massive. La résolution 2444 de l'AGNU "Respect des droits de l'homme en cas de conflit armé", adoptée le 18 décembre 1969, reprend les propositions de la Conférence internationale de la Croix-Rouge.
D'après l'article 4 du Protocole de 1977, les mines ne doivent pas être utilisées dans les zones habitées où les combats ne sont pas engagés à moins qu'elles soient placées sur ou à proximité d'un objectif militaire sous le contrôle de la partie adverse. En dehors de cette situation, des mesures doivent être prises pour protéger la population.
L'article 48 du Protocole de 1977 impose la distinction entre les civils et les combattants ; les belligérants ne doivent diriger leurs opérations que contre des objectifs militaires. Or, le caractère militaire d'un objectif est difficile à contrôler dans les zones de combat. En dehors des zones de combat, le caractère militaire des objectifs doit être établi et les limites des objectifs déterminés avec précision. Selon le paragraphe 2 de l'article 52, un objectif militaire doit apporter une contribution effective à l'action militaire. Une zone de terrain peut être un objectif militaire. Avec l'article 57, il y a obligation d'identification de l'objectif avant de déclencher l'assaut.
Selon le CICR, en 1995, "le principe de distinction et de protection de la population civile et des personnes civiles, afin de leur épargner autant que possible les effets de la guerre est à la base de toute réglementation des conflits armés". Le caractère indiscriminé d'une attaque dépend de la manière dont les armes sont utilisées. Les parties à un conflit doivent toujours faire la distinction entre civils et combattants. Les civils ne peuvent pas faire directement l’objet d’attaques ; en outre, les attaques sans discrimination et emploi d’armes ayant des effets indiscriminés sont interdits. Ce principe de base du droit des conflits armés constitue une règle de droit international coutumier et s’applique donc à tous les Etats, indépendamment de leurs obligations conventionnelles.
Les effets indiscriminés et disproportionnés des mines sont contraires aux normes coutumières fondamentales du droit international humanitaire dont le respect s'impose à tous les combattants. En effet, ces armes sont excessivement létales et leur extrême nocivité est contraire aux principes d'humanité. Les mines ignorent toute distinction entre combattants et non combattants. Elles sont souvent devenues des instruments de terreur visant les populations civiles que l'on veut terroriser et démoraliser dans le cadre de stratégies militaires en infraction directe au droit de la guerre.
L'examen de l'équilibre entre la nécessité militaire et les conséquences subies par les populations civiles doit se faire en tenant compte de la durée de vie des mines. En mars 1996, l'étude du CICR sur l'utilité militaire avec le concours d'officiers et d'instituts de recherche montre que l'utilité militaire immédiate est mince au regard des dommages et des conséquences socio-économiques à long terme.
La protection des biens et des moyens de subsistance
Le droit de Genève interdit de porter atteinte aux biens assurant la survie de la population. Il ne doit pas être porté atteinte aux moyens de subsistance des civils. L'article 49 du Protocole I de 1977, ne s'oppose pas à la politique de la terre brûlée du belligérant qui, dans des circonstances extrêmes, se replie sur son propre territoire national mais la Puissance occupante ne peut le faire sur un territoire contrôlé. L'article 52 de ce même protocole impose la distinction entre objectifs militaires et biens civils. L'article 54, paragraphe 1 "innove en établissant une règle qui a été acceptée par beaucoup de gouvernements comme droit coutumier et qui restreint l'emploi des mines". Le paragraphe 2, d'interprétation délicate, est peu restrictif quant à l'interdiction d'attaquer, de détruire, d'enlever ou de rendre inutilisables des biens indispensables à la survie de la population civile puisque cette interdiction ne porte que pendant l'action engagée et pas sur les effets secondaires de l'action. D'après cet article 54, il est interdit de miner une zone agricole si les civils risquent de se trouver privés d'eau et de nourriture.
La protection de l'environnement
Toute méthode ou tout moyen de guerre causent des dommages à l'environnement humain et à l'environnement naturel. Le milieu humain reste dégradé longtemps après la fin des conflits si des engins explosifs foisonnent sur les anciens terrains d'opérations.
Conscient des menaces qui pèsent sur l'environnement, même en temps de paix, la Conférence des Nations Unies pour l'environnement définit, en 1972, à Stockholm, le Programme des Nations Unies pour l'environnement et publie la Déclaration de Stockholm.
Le paragraphe 3 de l'article 35 du Protocole de 1977 interdit les dommages étendus, durables et graves à l'environnement. Il ne fait pas référence à l'écosystème et abandonne la proposition du Groupe Biotope, organisé à l'initiative de la Commission III d'interdire "d'utiliser des méthodes et des moyens de guerre qui portent atteinte à l'environnement de telle manière qu'ils perturbent la stabilité de l'écosystème".
Simultanément, la Conférence du désarmement de 1975, à Genève, saisie d'une résolution n°3264 (XXIX) de l'AGNU portant sur "l'interdiction d'agir sur l'environnement et le climat à des fins militaires et autres incompatibles avec le maintien de la sécurité internationale, le bien-être et la santé de l'être humain" travaille sur un projet de Convention portant interdiction "des techniques de modification de l'environnement ayant des effets étendus, durables ou graves". La Convention vise à prévenir l'utilisation des techniques de modification de l'environnement en tant qu'arme.
Les stratèges militaires soulignent que les mines sont placées près des frontières, pour protéger les installations militaires et les déplacements des militaires, mais aussi pour détruire les infrastructures socio-économiques.
Section II. Une réglementation internationale spécifique : la Convention de 1980 et son Protocole II
Il est difficile d'appliquer des textes généraux à des armes spécifiques. Aussi, au fur et à mesure de l'évolution des technologies, des textes viennent traiter spécifiquement chaque type d'armes. Il faut attendre 1980 pour que des Etats prennent conscience de la nature indiscriminée des effets des mines antipersonnel et pour qu'une convention internationale vienne compléter les principes généraux du droit humanitaire. D'après Maurice Aubert, la Convention de 1980 constitue un "instrument d'application" du Protocole I de 1977. Ces deux instruments doivent être compatibles.
§I. Les textes avant la modification de 1996
Cette Convention est adoptée le 10 octobre 1980 dans le cadre de la Conférence des Nations Unies sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination, convoquée conformément aux résolutions 32/152 et 33/70 de l'Assemblée Générale.
Entrée en vigueur le 2 décembre 1983, elle ne constitue en elle-même qu'un traité cadre. Tandis que son préambule fait écho à la Déclaration de St Pétersbourg, ses onze articles comportent essentiellement des dispositions relatives à son champ d'application, à sa ratification et à sa révision. En 1980, elle est assortie de trois protocoles : le Protocole I concerne les éclats non localisables ; le Protocole II réglemente l'usage des mines, pièges et autres dispositifs ; le Protocole III se rapporte à l'emploi des armes incendiaires. En 1995, le Protocole IV vient interdire l'emploi des armes lasers aveuglantes, avant qu'elles n'aient été utilisées.
L'article 7 de cette Convention prévoit que les Etats parties restent liés par elle et entre eux mais ne sont pas liés aux Etats qui ne sont pas partie, sauf si ceux-ci acceptent et appliquent la Convention en notifiant leur intention au dépositaire. Le processus de révision prévu dès l'origine se met en œuvre en 1993.
§II. Les apports et les faiblesses du Protocole II de 1980 avant la modification de 1996
Avant sa modification, le Protocole II sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi des mines, pièges et autres dispositifs ne s'applique qu'aux conflits internationaux. Le texte ne pose aucun principe d'interdiction générale des mines antipersonnel, mais seulement des restrictions à leur usage imposées par les articles 2 et 6.
Ce protocole clarifie quelques notions :
les mines (cf. Introduction)
les mine[s ] mise[s] en place à distance, "lancée[s] par une pièce d'artillerie, un lance-roquettes, un mortier ou un engin similaire ou larguée[s] d'un aéronef",
les pièges, faits "pour tuer ou blesser et qui fonctionne[nt] à l'improviste quand on déplace un objet en apparence inoffensif ou qu'on s'en approche, ou qu'on se livre à un acte apparemment sans danger",
les autres dispositifs, "mis en place à la main et conçus pour tuer, blesser ou endommager et qui sont déclenchés par commande à distance ou automatiquement après un certain temps",
les objectifs militaires, qui apportent "une contribution effective à l'action militaire" et offrent "un avantage militaire précis",
les biens de caractère civil qui ne sont pas des objectifs militaires
et l'opération d'enregistrement visant à "recueillir tous les renseignements disponibles qui permettent de localiser facilement les champs de mines, les mines et les pièges".
Le Protocole II de 1980 assimile les mines conçues pour exploser du fait de la présence d'une personne et celles conçues pour exploser du fait de la présence d'un véhicule. Quelques notions nouvelles n'ont pas été clarifiées : L'article 7 prévoit que les parties à un conflit enregistrent les champs de mines préplanifiés, mais ce terme n'est pas défini.
Dans ses articles 3,4 et 5, relatifs aux restrictions à l'emploi de ces armes, il confirme et précise plusieurs points du Protocole I additionnel à la Convention de 1949 :
l'interdiction de diriger ces armes contre la population civile,
leur utilisation sans discrimination, c'est-à-dire ailleurs que sur un objectif militaire ou en prenant le risque de causer des dommages sur les personnes et les biens civils,
les précautions à prendre pour protéger la population civile.
Les exceptions à l'interdiction d'employer ces armes mises en place manuellement dans les zones habitées ouvrent la porte à tous les abus. De même, l'interdiction de l'emploi des mines mises en place à distance souffre d'exceptions ; les précautions d'enregistrement, d'ajout de mécanisme de neutralisation, de préavis imposées posent des difficultés d'application. Ces dispositions manquent de vigueur. Plus grave, le texte n’interdit pas l’emploi des mines non détectables.
Les enregistrements de l’emplacement des champs de mines préplanifiés doivent être conservés et les parties à un conflit sont tenues également de conserver les enregistrements de l’emplacement de tous les autres champs de mines mis en place pendant les hostilités. Les renseignements concernant l'emplacement des engins doivent être fournis aux forces et missions des Nations Unies.
Ce texte ne prévoit aucun mécanisme de contrôle ou de surveillance des transferts et des exportations de mines. Aucune transparence n'est imposée.
La Convention de 1980 n'assigne aucune responsabilité en ce qui concerne l’enlèvement des mines. A la fin des hostilités, les parties doivent s’efforcer de conclure, tant entre elles qu’avec d’autres Etats ou organisations, un accord quant aux mesures nécessaires pour l’enlèvement des champs de mines. Or, le lien entre l’emploi des mines et la nécessité de leur enlèvement ultérieur repose sur le sentiment de responsabilité : seul un petit nombre de pays contribue au déminage de zones où ils n’ont pas pris part au conflit. Les belligérants peuvent être tentés de laisser les mines en se retirant d'une zone contrôlée pour continuer à nuire après la fin des hostilités.
Concernant la protection de l'environnement, la Convention de 1980 et son Protocole II non modifié et la Convention de 1949 et son Protocole de 1977 ne se contredisent pas mais n'accordent pas la même portée aux termes employés. En 1980, sont interdites les modifications de l'environnement en tant que moyens de causer des dommages à un autre Etat, alors qu'en 1977, le Protocole interdit tous les moyens de nature à causer des "dommages étendus, graves et durables" à l'environnement naturel. En 1980, le terme durable signifie plusieurs mois à une saison ; en 1977, il s'agit de décennies. En 1980, il suffit qu'une des trois conditions de la formule "étendus, durables ou graves" soit remplie pour que le procédé tombe sous l'interdiction, alors qu'en 1977, il faut les trois conditions simultanées pour que la méthode et/ou le moyen de guerre deviennent illégaux.
Dans le cadre de la Convention de 1980, aucun mécanisme n’est prévu pour la mise en œuvre et le contrôle de l’application de la Convention.
Cette Convention comporte dès le départ certaines faiblesses et insuffisances. Sa principale faiblesse c'est le peu d'adhésions puisque fin 1993, 44 Etats seulement adhèrent au Protocole II et que les pays de l'hémisphère sud sont absents. Son contenu paraît très insuffisant au regard de la gravité de l'emploi des mines antipersonnel. Les règles sont complexes ; il est impossible que l'emploi si facile des mines respecte le droit et la doctrine, même pour des armées professionnelles modernes, de l'aveu même de nombreux officiers supérieurs.
Dès juin 1993, dans un rapport sur la protection des victimes de guerre, le CICR affirme : "il est bien plus facile de surveiller l'application d'une règle qui prohibe totalement l'emploi d'une arme, que celle d'une règle qui en limite l'emploi".
Chapitre II. L'ampleur du phénomène
La multiplication des conflits généralise l'emploi et la prolifération des mines antipersonnel sur de très nombreuses régions du monde. Elles génèrent une véritable pandémie, à l'échelle de la planète et sont à l'origine d'une crise humanitaire aux répercussions énormes.
Section I. L'utilisation des mines
§I. L'utilisation réglementée
L'usage défensif classique des mines antipersonnel est le plus souvent lié au besoin stratégique de protéger des bases ou des installations sensibles, des objectifs spécifiques ou d'empêcher l'accès à une zone, à une localité. Il vise également à gêner l'ennemi en perturbant l'approvisionnement, en retardant son avance, en limitant les mouvements de son infanterie ou en détournant son itinéraire, en l'obligeant à venir en terrain choisi. Il empêche l'ennemi d'atteindre certaines positions stratégiques et protège les flancs découverts de toute incursion. La gravité des premiers accidents provoque souvent la panique des compagnons d'armes et réduit l'ardeur au combat. Le caractère arbitraire de l'accident contribue à freiner l'avancée des troupes. Les secours aux blessés, leur transport mobilisent des combattants et affaiblissent l'adversaire.
Les armées régulières déclarent respecter les règles en vigueur, reporter soigneusement les emplacements de mines sur des cartes et signaler les champs de mines à l'ennemi. Jean-Louis Dufour, dans un article paru dans Le Monde, affirme que "tout soldat digne de ce nom marque la zone dangereuse, […] établit un plan de pose qui servira, la paix venue, à l'indispensable déminage". Il demeure toutefois que, même lorsque l'utilisation des mines intervient dans des conditions conformes aux règles prévues dans la Convention de 1980 et que les victimes sont des combattants, il en résulte des maux superflus contraires au droit humanitaire, car l'ampleur des dommages infligés excède ce que justifie la mise hors de combat de l'adversaire.
§II. L'utilisation sauvage
Les armées régulières affirment que les mises en place sauvages de mines terrestres sont le fait des bandes armées et des troupes irrégulières. Souvent, elles fabriquent elles-mêmes leurs mines de façon artisanale ; ceci a l'avantage de faire peser sur les communautés civiles une menace moins lourde parce que les engins ont une durée de vie plus courte. Si une mine mise en place manuellement se vend de un à dix dollars US, une mine dispersable à distance avec les dispositifs de lancement et les accessoires se vend environ cent vingt dollars US. Mais les armées régulières des Etats-Unis, en Indochine et d'URSS, en Afghanistan, ont pratiqué la mise en place sauvage des mines en les utilisant intensivement et en les dispersant par voie aérienne.
Des techniques de minage autonome rapide permettent d'accélérer la pose des mines, de les distribuer aisément en grappes. Elles peuvent être mises en place à distance par une pièce d'artillerie, un missile, un lance-roquettes, un mortier ou larguées par avion ou hélicoptère. Souvent les systèmes de minage à distance utilisent l'électronique et l'intelligence artificielle. Cette mise en place à distance permet la répartition d'une quantité beaucoup plus importante de mines. Son principal inconvénient est de ne s'accompagner d'aucun relevé ou tracé précis des zones minées, ce qui rend le déminage encore plus difficile. Au Cambodge, au cours des conflits successifs, toutes les factions ont répandu des mines antipersonnel dans de vastes zones sans enregistrer les emplacements.
Les mines peuvent être utilisées de façon perverse, avec d'autres objectifs que le contrôle purement militaire de la situation. Les combattants peuvent volontairement vouloir provoquer des morts et des blessures pour créer la terreur, y compris dans la population civile. L'impact socio-économique, la famine, deviennent une stratégie pour déstabiliser le pouvoir en place. D'autre part, les mines antipersonnel sont conçues pour blesser la personne qui la déclenche afin d'obliger l'ennemi à consacrer une partie de ses ressources à soigner les blessés graves.
Section II. L'impact démesuré des mines
§I.Les pays affectés
Les mines antipersonnel ont été massivement utilisées au cours des divers conflits du vingtième siècle et se trouvent désormais disséminées à travers toute la planète. D'après le Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, l'Afghanistan, l'Angola, la Bosnie, le Cambodge, la Croatie, l'Erythrée, l'Iraq (Kurdistan), le Mozambique, la Somalie, le Soudan et le Vietnam sont les pays les plus pollués.
Les pays les plus lourdement affectées sont souvent des pays du Sud, les plus pauvres, ceux où le fardeau des mines pèse sur une situation économique difficile, où la guerre civile a détruit les infrastructures économiques et sanitaires, la vie sociale et les systèmes d'éducation. Ces pays se trouvent donc en situation de dépendance financière et technologique pour mettre en œuvre des programmes de déminage.
A elle seule, l'Afrique, continent le plus gravement touché, compte environ trente millions de mines, dispersées dans dix-huit pays. L'Angola compte presque une mine par habitant ; les dégâts considérables dans les populations civiles sont dus à l'usage massif des mines antipersonnel par les forces gouvernementales et par l'UNITA. Mais nombre de mines sont aussi recensées en Asie, en Europe, en Amérique latine et au Moyen-Orient. Quelques pays du Nord sont aussi pollués, ceux concernés par les conflits de l'ex-Yougoslavie et de l'ex-URSS. Pour couper les lignes d'approvisionnement et pour assurer le contrôle des territoires, les différentes factions ont disséminé deux à trois millions de mines antipersonnel dans les zones civiles de Croatie et de Bosnie. Moins massivement, les mines antipersonnel ont été utilisées dans les conflits du Haut-Karabakh, de l'Abkhazie et de la Tchétchénie.
§II.Les effets dévastateurs sur la population
Le recensement des victimes est difficile car un certain nombre d'entre elles décèdent sans que les organismes de soins en aient connaissance. Certaines informations peuvent aussi être dissimulées pour des motifs politiques ou militaires.
Alors que les pays concernés dépensent des millions de dollars tous les ans pour venir en aide aux victimes des mines antipersonnel, celles-ci font environ soixante-dix nouvelles victimes tous les jours, soit une toutes les vingt minutes. Le CICR constate qu'elles "sont responsables d'un nombre disproportionné d'amputations parmi les blessés de guerre", la proportion d'amputés étant particulièrement élevée. Ainsi, d'après ses estimations, on compte un amputé pour deux cent trente-six habitants au Cambodge, un sur quatre cent soixante-dix en Angola, un sur six cent cinquante en Somalie, un sur mille cent en Ouganda, un sur mille deux cent cinquante au Vietnam et un sur mille huit cent soixante-deux au Mozambique.
En Afghanistan, un des pays les plus pollués du monde, un homme adulte sur dix a été victime des mines et trente mille personnes ont subi une amputation. Par comparaison, aux Etats-Unis, on compte un amputé pour vingt-deux mille habitants.
Les mines touchent sans discrimination les militaires et les populations civiles, y compris les femmes et les enfants. Ainsi, selon une estimation de l'UNICEF, 30% des personnes qu'elles tuent ou blessent sont des enfants de moins de quinze ans. De même, à l'occasion du débat général du Comité des Droits de l'enfant de l'ONU sur les droits de l'enfant handicapé, en octobre 1997, Mme Nafsia Mboi, Rapporteur du Comité, affirme que "les conflits armés et la violence politique sont actuellement les causes principales des blessures et des handicaps physiques dont souffrent les enfants". Les enfants constituent un quart des personnes soignées dans les unités de la Croix-Rouge pour des blessures causées par les mines terrestres, dans les conflits afghans et cambodgiens.
Parmi les populations civiles lourdement frappées, les victimes sont souvent des bergers nomades, des familles de villageois vivant en autarcie du produit de leurs terres, des pauvres. A titre d'exemple, en 1994 et 1995, en Géorgie, 80 % des victimes sont des civils. Au Cambodge, les hommes qui participent à des activités militaires représentent seulement 27 % des blessés par mines. Parmi les blessés soignés par les hôpitaux du CICR, 39 % des patients au moins sont des non-combattants.
En cas de conflits armés, il y a recrudescence de victimes pendant mais aussi après les combats. Au cours de la guerre civile afghane, au plus fort des combats, autour de la ville de Hérat, l'emploi massif des mines pendant les affrontements entre les forces gouvernementales et les taliban, fait quatre mille tués ou blessés par mines pour la seule année 1995. Mais les accidents se multiplient aussi au moment où les réfugiés rentrent, parce que beaucoup vont pénétrer dans des zones polluées mal connues, non ou mal repérées. Toujours en Afghanistan, mais en 1992, après l'intervention soviétique, le nombre de blessés par mine dans les hôpitaux du CICR double, passant de cinquante à cent par mois au moment du retour des réfugiés. Dans les conflits entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan, à partir d'avril 1995, lorsque le cessez-le-feu du Haut-Karabakh est mieux respecté, le nombre de blessés de guerre diminue mais le retour massif des populations provoque l'augmentation du nombre de victimes de mines. Les rapatriés restent encore plus exposés que les autres même plusieurs années après leur retour.
Les systèmes de santé des pays concernés ont souvent des difficultés à faire face à l'ampleur des traumatismes liés aux mines. Les charges directes liées aux victimes des mines antipersonnel sont très lourdes, que ce soit en matière de soins, de rééducation et d'appareillage, mais aussi de réinsertion sociale et professionnelle. Certains pays manquent cruellement de matériel médical pour les victimes des mines.
Les premiers secours consistent d'abord à arrêter l'hémorragie. Le besoin en transfusion sanguine est deux fois plus important pour les blessés par mines que pour les autres blessés de guerre. La chirurgie est souvent très lourde et sous anesthésie ; la physiothérapie spécifique permet au blessé de retrouver la mobilité du membre atteint. Le blessé doit participer et apprendre à appliquer les bandages des moignons pour qu'ils s'adaptent à l'emboîture d'une prothèse.
Les mines causent des dégâts humains considérables. La charge explosive est plus calculée pour blesser que pour tuer. L'explosion et ses suites (hémorragies, infections) provoquent des blessures très graves nécessitant fréquemment l'amputation d'un ou plusieurs membres. La base de données chirurgicales du CICR, en mars 1996, donne des chiffres à partir d'une population de deux mille six cent quarante-huit blessés par mines sur sept mille six cent quinze patients blessés de guerre et admis après moins de vingt-quatre heures : leur durée de séjour hospitalier est de 21,5 jours à 32,3 jours en cas d'amputation ; le nombre d'opérations nécessaires est de 2,8 à 4,0 en cas d'amputation ; 33,3 % ont besoin de transfusions sanguines (74,9 % en cas d'amputations) ; huit cent cinquante-neuf membres inférieurs sont amputés. Les survivants des mines conservent la plupart du temps des invalidités permanentes et graves.
Les mines ont des conséquences lourdes à la fois sur le plan physique et psychique. Les victimes subissent souvent des pertes de sang abondantes, une perte partielle ou totale de la vue et de l'ouïe, des amputations qui engendrent un grave stress post traumatique. Les diverses pathologies provoquées par les mines nécessitent souvent des soins lourds et coûteux, impliquant une longue hospitalisation. Le CICR estime qu'un amputé victime de mines qui reste dans un hôpital du CICR une trentaine de jours, coûte trois à quatre mille dollars américains.
Selon Leandro Despouy, "les mines terrestres sont l'une des principales causes d'invalidité, tant dans les conflits armés internationaux, comme la guerre Iran-Iraq, que dans les conflits armés internes - en El Salvador par exemple - ainsi que dans les conflits mixtes, comme celui d'Afghanistan avant le retrait des troupes soviétiques". Il estime qu'"il est regrettable que, pendant les conflits armés, certains pays en développement réservent la totalité des services de réadaptation existants aux adultes, en particulier aux combattants et aux militaires, ce qui fait que les femmes et les enfants sont généralement privés de tout type d'aide".
La prothèse doit être adaptée aux moyens des victimes et des techniciens locaux qui doivent pouvoir réparer ou renouveler les matériels après le départ des organisations humanitaires. Si la personne amputée est jeune, sa croissance peut impliquer des interventions chirurgicales répétées et sa prothèse demande à être renouvelée au minimum tous les deux ans.
Au moment de l'accident il faut d'abord évacuer rapidement la victime, mais toute personne qui se porte à son secours se trouve exposée au danger d'autres mines. Souvent, la personne meurt sur place ou pendant son transport car il faut parfois plusieurs jours pour atteindre un centre de soins. Les civils ont plus de mal que les combattants à trouver un moyen de transport pour rejoindre un poste de secours ou un hôpital. Certaines victimes jugent dangereux de se rendre dans un hôpital tenu par leurs adversaires ou n'ont pas les moyens de payer les soins. Si elles sont isolées, si la région est trop dangereuse, si les autorités ne délivrent pas les autorisations aux organisations, elles ne sont pas prises en charge et resteront sans soins.
Les blessures perforantes très douloureuses atteignent les pieds, les jambes, les parties génitales, l'abdomen, la poitrine et les yeux. S'il n'y a pas évacuation immédiate, les hémorragies sont fatales. Les éclats de plastique invisibles sur les radiographies provoquent des infections et gangrènes.
Le choc psychologique, la destruction de l'image de soi sont difficiles à surmonter. L'aide psychologique peut jouer un rôle fondamental pour permettre aux victimes de bâtir leur avenir. Les victimes se retrouvent souvent marginalisées car les pays minés sont la plupart du temps dans un contexte peu favorable à la réinsertion.
Du point de vue des dommages qu'elles infligent aux populations, les mines terrestres sont comparables aux armes nucléaires, chimiques ou bactériologiques.
§ III. L'impact sur la société
La présence des mines antipersonnel entrave la reconstruction du pays après la fin du conflit, fragilise l’économie des zones rurales, infeste des territoires en rendant inexploitables des terres fertiles ; les riches zones agricoles sont incultivables ou émiettées en petites parcelles, les zones pastorales réduites, les systèmes d'irrigation perturbés et les pays menacés par la famine. Pour évaluer l'impact des mines, il ne suffit pas de recenser les amputés, il faut aussi prendre en considération les terres en friche ou les villages désertés.
Les mines appauvrissent des communautés entières, compromettent la reconstruction et le développement. Elles restreignent les possibilités de communication et d'échanges, perturbent la circulation des personnes et des biens en portant atteinte aux voies de communication et aux réseaux de transport. Elles gênent l'aide au développement, rendent dangereux le ravitaillement et peuvent générer inflation et pénuries alimentaires. Leur usage est donc souvent lié à l'utilisation de la famine comme arme de guerre. Leur impact environnemental peut être catastrophique. Elles créent des conditions propices au prolongement des crises économiques et sociales et de l'instabilité politique.
Les ravages se poursuivent souvent des décennies après la fin du conflit au cours duquel ces mines sont déployées. Ces armes pernicieuses ne tiennent pas compte des cessez-le-feu et des accords de paix et frappent sans discrimination pendant des générations. Toutefois, dans les pays qui ont mis le prix, les nouvelles générations de mines sont censées pouvoir nuire moins longtemps.
Elles provoquent des frais médicaux que les pays qu'elles polluent ne peuvent assumer. Les pays en développement doivent supporter les frais supplémentaires qu'entraîne l'aide aux victimes. Les victimes des mines font peser de lourdes charges sur les systèmes de santé.
Les conséquences de la prolifération des mines sont d'autant plus lourdes pour les populations civiles que les victimes par ricochet sont innombrables. En effet, il n'est pas rare qu'elles plongent des communautés entières dans le dénuement. Dans des régions où le travail est rare, l'insertion sociale des personnes handicapées est difficile, ce qui les empêche de subvenir à leurs besoins et à ceux de leurs familles. La survie des enfants est menacée non seulement lorsqu'ils sont directement victimes des mines, mais aussi lorsque leurs parents se trouvent dans l'impossibilité d'assurer leur subsistance.
§IV.Les effets déstabilisateurs sur la communauté internationale
La présence de mines limite considérablement l'action des forces de maintien de la paix ou le travail d'organisations humanitaires en le rendant plus dangereux. Les soldats des Nations Unies sont très touchés puisque l'ONU estime les victimes à deux cent trois blessés et soixante tués dans des opérations de maintien de la paix, dont le déminage constitue souvent une composante.
Les mines créent un climat de défiance parmi les civils. Après un conflit, il est fréquent qu'elles perturbent le retour des réfugiés dans leur région d'origine ou rendent la vie impossible et chassent des dizaines de milliers de personnes qu'elles transforment en réfugiés ailleurs. Ainsi, en Ex-Yougoslavie, soit ils ont eux-mêmes miné leurs habitations et leurs champs avant de fuir pour éviter que d'autres s'en emparent, soit au contraire leurs adversaires ont fait de même pour leur signifier qu'ils n'étaient pas les bienvenus. En empêchant les personnes déplacées de rentrer dans leur pays, les mines créent de graves difficultés pour le pays d'accueil mais aussi pour la communauté internationale et les organismes d'aide humanitaire qui doivent en supporter la charge. Les mines contribuent à accroître la crise mondiale des réfugiés.
L'ampleur des drames vécus et prévisibles provoque une prise de conscience générale au début des années 90. L'action conjuguée des organisations non gouvernementales, des Etats, des organisations internationales, des médias, de l'opinion publique crée un sentiment d'horreur suscitant des initiatives nationales, régionales et mondiales.
La campagne de stigmatisation des mines s'appuie sur des méthodes de mobilisation de l'opinion publique et de dénonciation des faits comparables à celles couramment utilisées par les organisations de défense des droits de l'Homme.
Section III. Les organisations et la campagne internationale contre les mines antipersonnel
§I. Les objectifs de la campagne internationale
"Il s'agit non seulement de prohiber les mines antipersonnel, mais encore de stigmatiser leur emploi, de manière à ce que les combattants, quel que soit leur degré de connaissance de la loi, renoncent à les utiliser parce qu'elles seraient considérées comme des armes ignobles par les sociétés dans lesquelles ils évoluent". La campagne s'est également fixé comme objectif d'éliminer les mines antipersonnel par la sensibilisation de l'opinion publique et la pression sur les gouvernants au niveau national, régional et international, pour que des normes efficaces soient adoptées à ces trois niveaux, mais aussi pour permettre aux pays touchés de développer leurs propres moyens de lutte.
Pour Handicap International, réparer ne suffit pas puisque le nombre de victimes de mines augmente bien plus rapidement que le nombre de personnes pouvant bénéficier d'un appareillage. Avec la campagne internationale, l'organisation veut interdire totalement et définitivement les mines antipersonnel, considérant qu'il s'agit de la seule solution réaliste aux problèmes posés par la prolifération et l'utilisation, sans discrimination, de ces armes des lâches.
§ II. Les acteurs de la campagne internationale
Les Organisations Non Gouvernementales
En 1992, six associations décident de faire front ensemble contre les mines : Handicap International (France et Belgique), Medico International, Mines Advisory Group (Grande-Bretagne) ainsi que les organisations américaines Human Rights Watch/Arms Project et Vietnam Veterans of America Foundation. Ainsi est créée la Campagne internationale pour l'interdiction des mines antipersonnel également dénommée International Campaign to Ban Landmines (ICBL). Par la suite, le Comité de Pilotage de l'ICBL est rejoint par l'organisation suédoise Raäda Barnen/Save the Children ainsi que par les campagnes nationales afghane, cambodgienne, kenyane et sud-africaine contre les mines. L'action au niveau des pays lourdement minés prend une importance croissante, car la sensibilisation aux dangers des mines est indissociable de la campagne pour leur interdiction.
En 1994, Handicap International, Médecins Sans Frontières, L'Unicef, Greenpeace et bientôt le Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement constituent la Plate-forme française pour l'interdiction des Mines. Le thème Non aux mines antipersonnel est repris sur des affiches, sur les radios et chaînes de télévision françaises à l'initiative de Handicap international, qui lance une opération lettre ouverte au Président de la République. Voici quelques exemples d'autres actions menées en France : Greenpeace édite un bulletin spécial, Agir ici sensibilise les maires de France pour qu'ils s'assurent que les fabricants de feux d'artifice ne produisent pas de mines et engage une action en justice contre des producteurs présumés. Le Comité français pour l'Unicef organise une exposition au mémorial de Caen sur les enfants victimes de la guerre.
En 1994, les ONG belges lancent un appel fédérateur. Au cours d'une Conférence de presse intitulée "A quand une interdiction totale de la fabrication et de l'emploi des mines antipersonnel ?", l'initiative de quatorze organisations belges fait connaître la proposition de loi introduite au Sénat belge votée à l'unanimité le 19 janvier 1995.
En 1995, Handicap International participe à la rédaction d'une proposition de loi déposée au Parlement français le 27 mars par Mme Taubira-Delannon et présentée à la presse en avril avec le soutien de la Croix-Rouge française demandant l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, de l'utilisation, et de la vente des mines antipersonnel, ainsi que la destruction des stocks existants. Les groupes parlementaires socialistes et communistes déposent une proposition de loi demandant l'interdiction totale des mines antipersonnel. Malgré une nouvelle campagne de signatures en septembre, une journée de mobilisation "une victime, une chaussure pour dire non", à la veille de l'ouverture à Vienne de la Conférence de révision de la Convention de 1980, un nouveau colloque au Sénat Mines antipersonnel : l'interdiction totale n'est plus une utopie, la France ne se prononce toujours pas en faveur d'une interdiction totale.
La position du CICR évolue : au départ, il réclame une réglementation plus stricte, afin que les mines soient utilisées dans le respect du droit humanitaire, puis il se rapproche des partisans d'une interdiction totale en dénonçant le caractère indiscriminé des mines antipersonnel. Conformément à son rôle traditionnel, le CICR veut sensibiliser à la fois le grand public, les autorités et les militaires. C'est pourquoi il étudie les mines à la fois sous l'angle du droit humanitaire et de la stratégie militaire. En 1994, le CICR convoque une réunion d’experts militaires pour évaluer l'utilité militaire des mines antipersonnel et débattre des mécanismes d'autodestruction et de détectabilité. Le Président du CICR se prononce en faveur d'une interdiction totale des mines antipersonnel lors d'une réunion internationale sur le déminage en juillet 1995.
Selon Cornelio Sommaruga, président du CICR, "en droit international humanitaire, l'expérience a montré que des normes claires et sans ambiguïté s'imposent avec davantage de force et sont plus faciles à promouvoir et à mettre en œuvre que des régimes complexes et nuancés". Selon le Docteur Giannou, chirurgien canadien membre de la Division des opérations de santé du CICR, "C'est l'indignation du personnel médical, pourtant déjà habitué aux horreurs de la guerre, qui a poussé l'organisation à s'élever publiquement contre les mines antipersonnel".
La campagne contre les mines rassemble près d'un millier d'organisations à travers le monde : défenseurs des droits de l'Homme, associations humanitaires, mouvements pacifistes, Eglises. Le mouvement touche aujourd'hui aussi bien des milliers de citoyens de tous pays, des centaines d'associations, des responsables politiques, des diplomates, des militaires. Les pétitions se multiplient, les conférences internationales se suivent dans de nombreuses régions du monde.
Le 27 septembre 1997, le conseil d'administration de l'Association des Paralysés de France manifeste son appui à la campagne en adoptant la délibération suivante : "L'APF s'élève avec la plus grande vigueur contre l'utilisation des mines antipersonnel qui tuent et mutilent des enfants et des adultes à travers le monde. De par sa vocation de défense des personnes atteintes de déficiences motrices et, au-delà même de toute autre considération, l'APF adhère à toutes les actions qui tendent à en interdire l'usage. Elle exprime sa solidarité et son soutien aux opérations menées en ce sens par toute autre association dans le monde et, en particulier, Handicap International".
Avec l'appui de l'écrivain Reine-Marguerite Bayle, la Ligue française de l'enseignement et de l'éducation permanente contribue à sensibiliser des enfants français au problème des mines. A cette occasion, ceux-ci démontrent leur capacité à se mobiliser.
En novembre 1997, Handicap International lance une campagne télévisuelle avec dix cinéastes, sous la direction artistique de Bertrand Tavernier sur le thème "Lumières sur un massacre". Il s'agit de dix films très dérangeants pour frapper l'opinion publique et pousser les Etats à s'engager vers l'interdiction totale.
Les acteurs de la campagne poussent chaque Etat à prendre ses responsabilités humanitaires en interdisant la production, le stockage, le transfert et l'emploi des mines antipersonnel pour sa propre armée. Pour faire pression sur les pays pollués le CICR va jusqu'à annoncer que l'assistance aux opérations de déminage sera davantage soutenue dans les pays qui renoncent unilatéralement à employer les mines antipersonnel. Il encourage les initiatives nationales en citant en exemple certaines législations nationales prohibant les mines antipersonnel.
Le rôle des organisations internationales dans la campagne
L'Organisation des Nations Unies prend les décisions voulues par les Etats qui la composent. Depuis le début de la campagne, plusieurs résolutions ont été votées par l'Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU) concernant le désarmement, l'assistance au déminage, la sauvegarde de la population civile et surtout des enfants ou cherchant à restreindre de plus en plus l'usage des mines.
En 1990, l'AGNU proclame la décennie commençant en 1990 comme troisième décennie du désarmement. En 1991, elle déclare que tout transfert d’armes ne peut être effectué que si l’Etat destinataire le signale au Registre des armes classiques des Nations Unies. En 1993, elle évoque le problème des mines dans de nombreuses résolutions se rapportant à l'assistance au déminage et au fonds d'affectation volontaire, appelle à un moratoire international sur l'exportation des mines antipersonnel, se soucie de la protection des enfants dans les conflits armés. A la 49e session, l'AGNU demande la convocation d'une réunion internationale sur le déminage et le renforcement du rôle du Département des Affaires Humanitaires (DAH) pour la coordination des activités de lutte contre les mines, dont celles de recherche de nouvelles technologies pour la détection et la destruction. A la session suivante, est adoptée la résolution A50/82 relative à l'assistance au déminage et A50/70(O) relative au moratoire sur l'exportation des mines terrestres antipersonnel. Sur proposition des Etats-Unis au comité politique et sécurité, l'AGNU, le 10 décembre 1996, adopte la résolution 51/45(S) relative à un accord international interdisant les mines terrestres à conclure dès que possible. Parallèlement, sont adoptées les résolutions 51/49 relative à la Convention sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques et 51/149 relative à l'assistance au déminage.
De son côté, en 1994, le Secrétaire Général de l'ONU appelle à une interdiction totale de production, d'utilisation et d'exportation des mines antipersonnel : "Il ne suffit pas de doter les mines terrestres de systèmes de détection ou d'autodestruction. Les mines terrestres sont des armes inhumaines. Il faut donc les supprimer de manière générale et absolue". En juillet 1995, à Genève, lors de son discours à la Conférence internationale sur le déminage, il demande solennellement l'interdiction de l'usage et de la fabrication et la destruction des stocks. Selon Kofi Anan, "les mines terrestres sont un fléau dont l'homme est responsable, un fléau qui devrait être évité. Si chaque jour nous essayons de développer les opérations de déminage et de pallier les conséquences des mines antipersonnel, c'est à l'interdiction totale de ces mines que nous devons parvenir".
Sous la pression de Handicap International et de la Fédération Internationale Terre des Hommes, la Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies, en mars 1993, vote une résolution sur la protection des enfants dans les conflits armés, notamment par rapport aux effets des mines antipersonnel en temps de paix. C'est la première reconnaissance de l'importance des effets indiscriminés des mines antipersonnel sur la population civile et de la nécessité de financer le déminage. La sous-commission des droits de l'homme s'est également prononcée dans ses résolutions 1995/24 et 1996/15 dans lesquelles elle dénonce les effets des mines.
Devant la menace que constituent les mines pour les programmes de rapatriement et de réintégration de milliers de personnes au Mozambique, en Somalie, au Cambodge et en Afghanistan, le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) demande un embargo total sur les mines terrestres en mai 1994 et se déclare convaincu, qu'en l'absence d'embargo, il est nécessaire d'amender la Convention.
D'autres organisations internationales font des déclarations en faveur d'une interdiction totale : en 1995, l'Union Interparlementaire, le Programme Alimentaire Mondial, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ; en 1996, l'UNESCO et Habitat II.
L'UNICEF s'est fortement mobilisé. Son action contre les mines se situe dans le cadre plus large de "l'Ordre du jour contre la guerre". Cette action est relayée par ses comités nationaux. Le rapport de Mme Machel relatif à l'impact de la guerre sur les enfants dénonce les effets désastreux des mines.
Les divers groupes de pressions
La doctrine s'oppose au fléau des mines antipersonnel notamment dans la Déclaration de San Remo adoptée par l'Institut international de droit humanitaire, le 7 avril 1990. Celle-ci énonce une série de règles relatives à la conduite des conflits armés non internationaux. De nombreuses autorités religieuses se sont impliquées : le Pape, Desmond Tutu, qui joue un rôle majeur dans la campagne sud-africaine, le Conseil Mondial des Eglises, le Vénérable Maha Ghosanananda, le Dalaï-Lama.
En avril 1994, l’utilité militaire des mines est contestée par quinze officiers américains de haut rang qui adressent une lettre ouverte au Président des Etats-Unis. Paru en mars 1996, le rapport intitulé "Les mines antipersonnel - Des armes indispensables ?" conclut que la présence des mines est inutile et même souvent un obstacle, voire un danger pour les forces amies. L'efficacité militaire des mines est désormais mise en doute par une cinquantaine d'officiers supérieurs de dix-neuf pays. L'Union interparlementaire, dans sa résolution du 16 septembre 1997, suggère d'imposer le remplacement des mines antipersonnel par des fusées éclairantes piégées, des moyens de surveillance à distance, des services de renseignements efficaces et des ouvrages de protection.
D'autres initiatives nationales et régionales, des engagements de personnalités telles que la Princesse de Galles contribuent à renforcer le mouvement pour l'interdiction. Le professeur Bettati estime que la Convention d'interdiction des armes chimiques peut servir de modèle et que la mise en œuvre du principe pollueur-payeur est envisageable. Les victimes des mines sont particulièrement mobilisées, ce qui favorise la solidarité internationale. Les témoignages ont un rôle important pour que les enjeux humains ne soient pas négligés. L'objectif est de poursuivre parallèlement l'action visant à obtenir l'interdiction et l'élimination des mines antipersonnel aux échelons nationaux, régionaux et mondial.
Section IV. Les initiatives unilatérales, régionales et internationales des Etats
Sans attendre une solution mondiale, des Etats et des organisations régionales prennent des décisions allant de la non exportation à l'interdiction totale et qui concourent à une solution universelle. Certains Etats prennent des mesures visant à éradiquer les mines antipersonnel en publiant leurs intentions dans des déclarations unilatérales ou en votant des lois nationales ou sont parties à des accords régionaux.
§ I. Les actes unilatéraux des Etats
Un certain nombre d'Etats ont d'ores et déjà pris des mesures unilatérales en ce qui concerne la production des mines antipersonnel, l'utilisation, l'exportation ou la destruction des stocks.
La valeur juridique des déclarations unilatérales
Ces déclarations sont des actes unilatéraux créateurs des obligations juridiques. Les Etats auteurs de ces déclarations sont tenus de se conformer à leurs engagements même en dehors du cadre des négociations internationales. D'après J.-M. Favre, parce qu'elles créent un droit au profit d'un tiers, les conséquences de ces déclarations sont aussi importantes que celles dues à un engagement par un traité. Les Etats qui retireraient leurs déclarations unilatérales devraient en assumer les conséquences.
Les mesures unilatérales prises sans attendre la conclusion d'une convention internationale d'interdiction des mines, ayant force contraignante, ont pour effet de réduire le nombre total de nouveaux déploiements de mines antipersonnel qui provoqueraient de nouvelles victimes et augmenteraient le coût des activités de déminage. Ces engagements permettent d'accélérer l'entrée en vigueur de l'interdiction totale en allant à la fois plus vite et plus loin qu'un engagement international. Les Etats peuvent décider de procéder sans attendre à la destruction de leurs stocks. Ils peuvent renforcer les mesures de contrôles des entreprises nationales, même implantées à l'étranger.
Les déclarations d'intentions ne suffisent pas, il faut connaître la situation de référence et les progrès réalisés dans une transparence totale. Il peut y avoir un gros écart entre les intentions et les actes. La déclaration doit définir un calendrier des mesures légales et techniques prévues, l'identification de tous les paramètres liés à la fabrication, à l'achat, à la vente, au stockage des mines.
Les divers engagements unilatéraux
Les acteurs de la campagne internationale poussent ceux qui ont fait un moratoire à voter une loi nationale.
C'est le 26 septembre 1995, lors de la première session de la Conférence de révision du Protocole II, que la France, annonce sa décision de renoncer à la fabrication de tout type de mines et adresse ce moratoire à tous les industriels concernés par la délégation générale pour l'armement. Les parlementaires déposent des propositions de lois à plusieurs reprises. La dissolution de l'Assemblée Nationale repousse le débat prévu. La proposition du groupe socialiste prévoit alors l'interdiction totale de la mise au point, de la fabrication, de l'acquisition, de la vente et de l'utilisation des mines antipersonnel et n'adhère pas à la définition restrictive du Protocole II modifié. Voici le communiqué publié par le Conseil des Ministres français le 2 octobre 1996 : "Sur la base d'une communication du Ministre des affaires étrangères, le Conseil des ministres a adopté les orientations suivantes concernant la contribution de la France à la lutte contre les mines antipersonnel dans le monde. La France confirme sa décision de renoncer à produire et à exporter des mines antipersonnel. Le gouvernement présentera un projet de loi pour donner force législative à ces engagements. Il se propose, dans le cadre de la future loi, de faire rapport au Parlement sur les progrès de l'effort international de lutte contre les mines antipersonnel et la contribution qu'y apporte notre pays. La France entend parvenir à un accord international contraignant et juridiquement vérifiable sur l'interdiction totale et générale des mines antipersonnel. Dans cette perspective, elle renonce à l'emploi des mines antipersonnel sauf en cas de nécessité absolue imposée par la protection de ses forces. Dans ce dernier cas, toute dérogation ne pourra être autorisée que par une décision des autorités gouvernementales. L'emploi se ferait dans le strict respect des conditions de sécurité et en toute conformité avec les conventions internationales en vigueur. La France poursuivra la réduction par destruction, entreprise en septembre 1996, de son stock de mines antipersonnel".
Mais, le 24 juin 1997, Mme Bourgois, ambassadeur permanent à la Conférence du désarmement annonce que "les autorités françaises ont prévu de renoncer à cette unique exception le jour même de l'entrée en vigueur d'un traité efficace, et au plus tard à la fin de l'année 1999." En février 1997, le caractère ambigu des prises de positions françaises est dénoncé par l'Observatoire des transferts d'armements dans un rapport qui met en lumière les failles de l'interdiction de production ou d'utilisation.
Le 2 mars 1995, la Belgique est le premier pays au monde à renoncer unilatéralement à la fabrication, l'utilisation, l'exportation et le transfert des mines antipersonnel. Cette initiative qui rend crédible la possibilité d'une interdiction totale est complétée par une loi interdisant le stockage des mines, le 2 mai 1996.
Le Canada n'exporte plus de mines depuis 1987, n'en produit plus depuis 1992 et n'en a pas utilisées de manière opérationnelle depuis la guerre de Corée. En janvier 1996, le Canada vote un moratoire général sur la production, l'exportation et l'utilisation opérationnelle des mines antipersonnel. En octobre, au moment de la Conférence d'Ottawa organisée à son initiative, il annonce l'élimination de deux tiers de son inventaire de mines antipersonnel. Soucieux de respecter ses engagements, il a, aujourd'hui, entièrement détruit ses stocks.
En Grande Bretagne, l'arrivée au pouvoir des travaillistes s'accompagne d'un revirement de la position du gouvernement, exprimée dans un communiqué du 27 mai 1997.
La position des Etats-Unis est importante au regard du lobby international. En 1992, l'amendement proposé par le sénateur Leahy et adopté par le Sénat vise à créer un mouvement d'envergure internationale. Cette action bien que contrée par le Pentagone et le lobby des producteurs de mines terrestres est intéressante. Mais la politique des Etats-Unis est fluctuante puisqu'on peut déceler un double langage chez les autorités américaines qui refusent de trancher clairement entre intérêts stratégiques et considérations humanitaires. Dès 1992, elles mettent en place un moratoire sur l'exportation des mines. Le Pentagone et le Département d'Etat s'opposent quant à l'utilité militaire des mines. Le Président Clinton propose, le 21 janvier 1997, que la négociation d'un nouveau traité se déroule dans le cadre de la Conférence sur le désarmement. C'est à ce moment là qu'un coordinateur spécial sur la question des mines antipersonnel est nommé. Les Etats-Unis sont initiateurs du projet de résolution de l'AGNU visant à bannir l'usage des mines mais, malgré leur présence à Oslo, ils ne signeront pas le nouveau traité. Leur position tient à la présence de leurs forces armées sur de nombreux fronts et en particulier sur la frontière entre les deux Corée.
Les Etats industrialisés peuvent renoncer aux mines parce qu'ils disposent d'arsenaux diversifiés et que les enjeux commerciaux sont faibles. Selon Human Rights Watch, le montant annuel du commerce mondial des mines représenterait moins de 0,5% de la valeur de l'ensemble des transferts d'armes.
Il en est autrement des autres pays, surtout lorsque des bandes armées, des troupes irrégulières y circulent. Il leur faut des garanties internationales. Selon Handicap International, ces pays sont d'ailleurs souvent exportateurs comme Singapour, le Vietnam, la Bosnie-Herzégovine (République Serbe), la Serbie, la Bulgarie, l'Iran, l'Irak, l'Egypte et le Zimbabwe.
Si, en septembre 1996, la Chine renouvelle son opposition à l'interdiction des mines antipersonnel, c'est en arguant de son droit souverain à choisir son système de défense. La Chine est aussi un pays exportateur.
§ II. Des conférences et des déclarations communes au niveau régional.
La Campagne Internationale et le CICR soutiennent les initiatives lancées par les organisations régionales pour créer des zones régionales exemptes de mines antipersonnel et arriver progressivement à une solution universelle.
Sur le continent américain, l'Organisation des Etats Américains (OEA) adopte en juin 1996 une résolution appelant à la création d'une zone sans mines sur le territoire des Amériques. L'Amérique Centrale fait de même par une déclaration conjointe élaborée par six ministres des affaires étrangères et les Etats du CARICOM visant à faire de l'Amérique centrale et des Caraïbes une zone sans mine antipersonnel d'ici l'an 2000. Dès le 12 septembre 1996, à Guatemala City, le Conseil des Ministres des Affaires étrangères d’Amérique Centrale adopte une résolution constituant cette région en zone d’interdiction des mines antipersonnel dans laquelle la production, l’achat, le transfert et l’usage de ces armes est prohibé et sanctionné.
Sur le continent africain, en mars 1995, seuls trois Etats africains, le Bénin, le Niger et la Tunisie sont partie à la Convention du 10 octobre 1980. Le Secrétaire Général de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) rappelle alors aux Etats membres que la résolution adoptée en juin 1995 qui prévoyait l'adhésion ou la ratification aux deux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949, à la Convention du 10 octobre 1980 n'a pas été suivie d'effet et que la participation à la Conférence d'examen, à Vienne, du 25 septembre au 13 octobre 1995, implique leur adhésion à la Convention avant fin mars 1995. En février 1996, l'OUA soutient les initiatives d'organisations sous-régionales telles que celles de la SADC.
Malgré les divergences entre pays européens producteurs de mines, l'action de l'Union européenne comporte trois volets : un moratoire sur l'exportation des mines par les pays de l'Union, ensuite une approche commune de l'Union pour la Conférence de révision de la Convention de 1980, et enfin, une contribution de l'Union à l'effort international de déminage sous la forme notamment d'une assistance financière au fonds de déminage des Nations unies, d'une aide à l'organisation de la Conférence internationale de Genève ainsi que la mise en œuvre des moyens d'actions spécifiques de l'Union. Le 17 décembre 1992, le Parlement européen vote une résolution demandant à tous les Etats membres de signer la Convention de 1980 et de décréter un moratoire de cinq ans sur leurs exportations de mines antipersonnel. Le Parlement, en 1995, se prononce en faveur de l'interdiction totale et demande la mise en œuvre d'un programme spécial de déminage et de réhabilitation des populations civiles. En 1996, déplorant les résultats décevants des Conférences d'examen, le Parlement invite les Etats à décider de façon unilatérale l'interdiction totale des mines antipersonnel et demande à la Communauté la mise en place d'un programme de compensation pour les pays en voie de développement qui décident de remettre leurs mines pour destruction.
En 1995, le Conseil européen approuve une nouvelle action commune dans le cadre de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune pour ce qui concerne le déminage. C'est sur la base de l'article J.3 du Traité sur l'Union européenne que le Conseil adopte le 1er octobre 1996 une action commune relative aux mines antipersonnel.
§ III. Les initiatives des Etats au niveau international
En 1993, le gouvernement français subit la pression du mouvement provoqué par Handicap International pour sensibiliser à "l'urgence d'une Conférence internationale pour mettre un terme aux massacres de civils en temps de paix", des quinze mille signatures de citoyens français demandant la révision du droit international afin de parvenir à l'interdiction et de Mines Advisory Group qui organise un colloque au Sénat. Ces mouvements soutenus par Bernard Kouchner, poussent le chef d'Etat français à annoncer, à Phnom Penh, le 11 février 1993, que la France demande la Conférence de révision de la Convention de 1980, proclame un moratoire indéfini sur l'exportation des mines antipersonnel et appelle les autres Etats à se joindre à cette initiative. Handicap International renforce sa pression en organisant un nouveau colloque le 5 novembre 1993 à l'Institut International d'Administration Publique. On entend alors les premières prises de consciences de militaires et de parlementaires.
C'est parce qu'il participe à de nombreuses opérations de maintien de la paix et de déminage humanitaire en tant que pays d'aide au développement international, que le Canada est à l'origine de ce qui devient le Processus d'Ottawa pour que plus aucune mine ne soit posée. Il organise une conférence rassemblant des représentants de quarante et un Etats et de six cent cinquante ONG de la Campagne internationale contre les mines antipersonnel.
La campagne contre les mines montre que, comme cela avait été le cas aux origines du droit humanitaire, les réactions suscitées par la description et l'analyse de certaines situations qui heurtent les consciences peuvent déboucher sur des évolutions importantes de la réglementation internationale. On peut faire valoir que le fait de réglementer les mines antipersonnel au lieu de les interdire est contraire à l'esprit du droit humanitaire si on les considère comme inhumaines.
Partie II. L'action de la communauté internationale
Les sentiments humains et la pression de l'opinion publique influencent le droit international puisque les Organisations et les Etats évoluent progressivement d'une volonté de restreindre l'emploi des mines antipersonnel à l'idée de l'interdiction totale. Les négociations de 1996 à 1997 ont pour cadre la révision du Protocole II de 1980, la Conférence du désarmement et le Processus d'Ottawa qui doit aboutir à une nouvelle convention.
Chapitre I. De nouveaux instruments pour interdire les mines
Après le lancement de la campagne internationale, la stigmatisation de l'utilisation des mines terrestres antipersonnel dans une grande partie du monde crée, aujourd'hui, des circonstances encourageantes pour arriver à interdire ces armes excessivement nuisibles.
Section I. La Convention de 1980 et la révision du Protocole II en 1996
D'après la disposition de l'article 8 paragraphe 3 a de la Convention de 1980, si, dix ans après son entrée en vigueur, aucune Conférence d'examen n'a été convoquée, toute Haute Partie contractante peut prier le Secrétaire général de l'ONU, dépositaire, de convoquer toutes les Hautes Parties contractantes pour examiner la portée de l'application de la Convention et des Protocoles annexés et étudier toute proposition d'amendement. Suite à une visite du Président français au Cambodge, en février 1993, la France demande la convocation rapide de cette conférence, "le plus tôt possible à partir du 2 décembre 1993, date à laquelle le délai de dix ans aura expiré". La résolution A/RES/48/79 de l'AGNU appelle à la tenue d'une Conférence de Révision de la Convention de 1980.
Cette demande arrive après la signature de la Convention sur les armes chimiques, en janvier 1993. Or, celle-ci peut constituer un précédent et une référence. En effet, son article premier prévoit l'engagement des Etats de ne jamais mettre au point, fabriquer, acquérir, stocker, conserver, transférer, utiliser d'armes chimiques mais aussi de détruire les armes chimiques existantes.
§ I. Les travaux de la Conférence d'examen
Dès la première réunion du groupe d'experts, à Genève, en février 1994, des difficultés apparaissent sur trois points : l'extension de la Convention aux conflits internes, la durée de vie des mines programmables et la présence ou non des ONG.
En janvier 1995, l'absence de consensus sur les points essentiels lors de la quatrième réunion du groupe d'experts risque de rompre le processus de révision du droit international. Du point de vue des ONG, les engagements unilatéraux significatifs peuvent sauver la Conférence de révision prévue à l'automne.
Lors de la Conférence de révision de Vienne, en octobre 1995, les débats évoquent surtout la protection des non-combattants et les aspects techniques des mécanismes d'autodestruction et de détectabilité des mines. Les désaccords portent sur les procédures de contrôle et de vérification, sur les dispositifs de détectabilité, d'autodestruction et d'autoneutralisation.
Les négociateurs cherchent un improbable consensus mais plusieurs pays producteurs ou utilisateurs s'efforcent d'obtenir des exemptions particulières. Les partisans de l'interdiction totale des mines ne parviennent pas à convaincre certains Etats que cette solution est la seule satisfaisante du point de vue du droit humanitaire. Les ONG préfèrent un ajournement plutôt qu'un nouveau Protocole insuffisant. Face à l'impossibilité de parvenir à un accord minimal, il est décidé de suspendre les travaux.
Les discussions reprennent à Genève au début de l'année 1996 pour aboutir lors d'une dernière session, du 22 avril au 3 mai 1996, à une solution malgré de profondes divergences entre les parties. Si certains Etats souhaitent renforcer la protection des populations civiles et aller vers une interdiction totale des mines antipersonnel, d'autres cherchent à atténuer la portée des modifications apportées. Ainsi, la Chine et la Russie, grands producteurs de mines antipersonnel, s'opposent-elles à l'applicabilité immédiate de l'interdiction de certains types de mines.
Aussi, le texte adopté par consensus le 3 mai 1996 constitue-t-il un compromis entre ces diverses approches. Il témoigne de la difficulté de la communauté internationale à trouver les moyens d'endiguer l'utilisation incontrôlée des mines antipersonnel, même s'il comporte un certain nombre d'avancées.
§ II. Une avancée nécessaire mais insuffisante
En mai 1996, les partisans de l’interdiction des mines antipersonnel jugent décevant le bilan de la Conférence d'examen. Ainsi, le CICR estime que "les représentants des Etats parties à la Convention n'ont pas réussi à s'entendre sur un texte satisfaisant, de telle sorte que les bases juridiques qui permettraient de protéger efficacement la population civile n'existent toujours pas". Pour beaucoup d'observateurs, la Conférence de Genève d'avril-mai 1996 fait figure d'occasion manquée. D'après le rapport n°355 présenté par Mme Michaud-Chevry à la Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat français, le 12 juin 1996, la révision du Protocole II constitue "une avancée nécessaire, mais insuffisante"
La Conférence et la campagne de sensibilisation qui l'a accompagnée n'auront toutefois pas été totalement inutiles : une vingtaine d'Etats renoncent à l'emploi des mines antipersonnel ou l'ont suspendu. Et malgré d’indéniables lacunes, la nouvelle version du Protocole apporte quelques améliorations. Les principales avancées portent sur l’extension de son champ d’application qui, désormais, englobe les conflits armés non internationaux, le renforcement des restrictions à l'emploi des mines antipersonnel, l'interdiction de certains types de mines, les limites au transfert. La Convention précise de nouvelles mesures de protection pour les populations civiles, le personnel du CICR et des ONG, l’attribution claire de la responsabilité du déminage aux poseurs de mines, l’obligation d’enregistrer l’emplacement de toutes les mines, de nouvelles mesures de protection pour le personnel humanitaire, la tenue de réunions annuelles des Etats parties et l’obligation faite aux Etats de sanctionner les violations graves des dispositions du Protocole II modifié.
Le champ d'application
Le Protocole modifié étend son champ d'application puisqu'il s'applique aux parties contractantes, même en cas de conflits internes, à l'exclusion "des situations de tension et de troubles intérieurs, telles que émeutes, actes de violence isolés ou sporadiques et autres actes de caractère similaire, qui ne sont pas des conflits armés". Or, les conflits internes connaissent l'utilisation la plus massive de mines antipersonnel.
La terminologie
La définition de l’expression mine antipersonnel suscite bien des controverses, puisqu’elle détermine la portée de toute réglementation concernant cette arme. Dans sa version amendée, le Protocole II à la Convention de 1980, définit une mine comme "un engin placé sous ou sur le sol ou une autre surface, ou à proximité, et conçu pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d’une personne ou d’un véhicule" et une mine antipersonnel comme "une mine principalement conçue pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d’une personne et destinée à mettre hors de combat, blesser ou tuer une ou plusieurs personnes".
L'emploi du terme principalement dans la nouvelle définition crée une ambiguïté qui peut affranchir de la réglementation des engins principalement conçus pour une utilisation autre qu'antipersonnel mais qui ont les mêmes effets. Les mines antipersonnel peuvent être vendues sous une autre appellation. Le CICR est fermement opposé à la présence du terme principalement dans cette définition car, ainsi formulée, elle pourrait être interprétée comme excluant les mines hybrides, c'est à dire à double usage. Sont concernés certains engins à effet à la fois antipersonnel et antichars. Toutes les mines conçues pour blesser ou tuer des personnes doivent être considérées comme des mines antipersonnel. Le terme principalement inclus dans la définition d'une mine antipersonnel lors de la révision du Protocole II de la Convention de 1980 doit être banni. Cette définition est essentielle pour une interdiction efficace des mines antipersonnel. Toute ambiguïté laisse la porte ouverte à des échappatoires : au lieu d'éradiquer une arme inhumaine, la réglementation favorise la diversité technologique en encourageant le développement de nouveaux types de mines.
Pour échapper à la réglementation internationale, les producteurs s'appuient souvent sur les ambiguïtés de la terminologie. Certains désignent par exemple les pièges protégeant les mines antichars comme des mines de contre-déminage alors que ce sont toujours des mines antipersonnel. D'autres vont vendre des engins que l'on ne peut pas qualifier de mines antipersonnel mais qui peuvent, avec un petit équipement supplémentaire ajouté dans des pays qui n'adhèrent pas aux conventions internationales, devenir très facilement des mines antipersonnel. Toute ambiguïté de la définition donnée à la notion de mine antipersonnel permet à des sociétés de proposer des engins antichars qui, du point de vue de leurs effets, peuvent être assimilés à des mines antipersonnel.
Pour éviter ce risque de contournement de la réglementation, certains Etats effectuent une déclaration interprétative considérant que le terme principalement vise uniquement à préciser que "les mines conçues pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d'un véhicule, par opposition à une personne, et qui sont équipées de dispositifs antimanipulation, ne sont pas considérées comme étant des mines antipersonnel au motif qu'elles sont ainsi équipées". Il s'agit donc, par cette déclaration, de préciser que l'emploi du terme principalement ne vise qu'à exclure des mines antivéhicules munies de dispositifs antimanipulation, c'est-à-dire de dispositifs destinés à protéger la mine et qui se déclenchent en cas de manipulation de celle-ci.
En dépit de cette déclaration interprétative, la définition retenue par le nouveau Protocole II introduit une ambiguïté préjudiciable à son application. Néanmoins, cette Convention pose clairement le principe de l'interdiction de certains types de mines.
Les restrictions et les obligations
L'article 3 interdit l'emploi des mines équipées d'un dispositif spécifiquement conçu pour déclencher l'explosion sans qu'il y ait contact, sous l'effet d'un champ magnétique ou sous une autre influence générés par la présence d'un détecteur de mines courant, utilisé pour le déminage. Il interdit également tout type de mines se désactivant d'elles-mêmes mais pourvues d'un dispositif antimanipulation conçu pour demeurer apte à fonctionner alors que la mine est désactivée. Cette interdiction s'applique aux mines antipersonnel et aux mines antivéhicules.
L'article 4 et le paragraphe 2 de l'annexe technique interdit l'emploi de mines antipersonnel non détectables. Dans la structure des mines antipersonnel fabriquées après le 1er janvier 1997, il doit être incorporé un matériau ou un dispositif qui la rend détectable à l'aide d'un matériel courant de détection des mines et qui émet un signal en retour équivalent à celui de huit grammes de fer ou plus formant une masse critique. Pour les mines antipersonnel fabriquées avant le 1er janvier 1997, il doit en être de même, soit en incorporant, soit en attachant à ces mines un matériau identique.
Mais, certains Etats, dont la Chine, ont obtenu le bénéfice d'une période transitoire de neuf ans au plus, leur permettant de continuer à utiliser telles quelles les mines non détectables fabriquées avant le 1er janvier 1997. En effet, dans le cas où un Etat partie juge qu'il ne peut pas immédiatement respecter l'obligation de modifier ces mines pour les adapter aux normes de détectabilité, il peut déclarer, au moment où il notifie son consentement à être lié par le Protocole II, qu'il en différera le respect pendant une période qui ne dépassera pas neuf ans à partir de l'entrée en vigueur du Protocole. Durant la période transitoire, l'Etat concerné devra limiter, autant que possible, l'emploi des mines non conformes. Le délai de neuf ans laissé aux fabricants et aux exportateurs pour appliquer les nouvelles normes choque les ONG.
Le nouveau Protocole établit une différence de traitement entre les mines rudimentaires et les mines programmables. Plusieurs interdictions frappent les mines non pourvues de dispositifs d'autodestruction ou d'autoneutralisation dans les articles 5 et 6. Le texte limite la durée de vie des mines à celle des besoins militaires et évite la persistance des effets à long terme en rendant les mines inactives. En légitimant une nouvelle génération de mines antipersonnel intelligentes, pour arriver au consensus, les négociateurs s'éloignent de l'objectif d'interdiction totale de ces engins. Mais ces concessions permettent aux grands pays producteurs comme la Chine, la Russie ou l'Inde, de signer une convention interdisant une grande partie des matériels qu'ils fabriquent.
Les dispositions concernant l'autodestruction et l'autodésactivation touchent les mines mises en places à distance et, parmi les autres, celles utilisées en dehors des zones marquées. Les mines posées en dehors d'un champ de mines doivent être munies d'un mécanisme d'autodestruction et de désactivation. Elles doivent être "conçues et fabriquées de manière à ce qu'il n'y ait pas plus de 10 % des mines activées qui ne se détruisent pas d'elles-mêmes dans les trente jours suivant la mise en place. Chaque mine doit également être dotée d'un dispositif complémentaire d'autodestruction conçu et fabriqué de manière à ce que, du fait de son fonctionnement combiné avec celui du mécanisme d'autodestruction, il n'y ait pas plus d'une mine active sur mille qui fonctionne encore en tant que mine cent vingt jours après sa mise en place". Ses normes techniques très précises ont pour but d'atténuer les effets catastrophiques des mines. Mais aucun moyen n'est mis en place pour assurer le respect de ces dispositions.
Selon l'article 5, l'usage de mines non conformes à ces prescriptions reste autorisé dans quelques cas : si elles sont placées dans une zone dont le périmètre est marqué, surveillée par un personnel militaire, protégée par une clôture empêchant les civils d'y pénétrer ; si elles sont enlevées avant l'évacuation de la zone ; s'il s'agit de mines projetant des éclats selon un axe horizontal inférieur à 90° placées pour moins de soixante-douze heures, à proximité immédiate de l'unité militaire qui les a mises en place et surveillées afin que des civils ne puissent pénétrer dans la zone.
Selon l'article 6 les mines antipersonnel mises en place à distance doivent se conformer aux prescriptions de l'annexe technique relatives à l'autodestruction et à l'autodésactivation. Les dispositions de cet article sont si complexes à mettre en œuvre qu'elles n'offrent qu'une protection illusoire contre les effets indiscriminés de cette méthode de combat. En effet, les mines mises en place à distance sont particulièrement dangereuses car elles sont posées en grande quantité en peu de temps, de telle sorte que leur utilisation est difficile à encadrer.
Les mines antichars mises en place à distance bénéficient de mesures moins contraignantes puisqu'elles sont interdites, "à moins que, dans la mesure du possible, elles soient équipées d'un mécanisme efficace d'autodestruction ou d'autoneutralisation et comprennent un dispositif complémentaire d'autodésactivation conçu de telle sorte que ces mines ne fonctionnent plus en tant que telles lorsqu'elles ne servent plus aux fins militaires pour lesquelles elles ont été mises en place". La durée de vie maximale de ces mines n'est pas définie, ni le degré de fiabilité des dispositifs de neutralisation, de désactivation ou de destruction. Ces dispositions n'ont aucun caractère réellement contraignant.
Mais l'interdiction des mines non pourvues de mécanismes d'autodestruction et d'autodésactivation peut être différée puisqu'une période transitoire de neuf ans au plus est prévue pour les parties qui le demandent lorsqu'elles notifient leur consentement. La tolérance est importante puisque, durant cette période transitoire, l'emploi des mines antipersonnel non conformes aux normes et fabriquées avant l'entrée en vigueur du protocole reste autorisé. La partie concernée s'engage seulement à en limiter l'emploi autant que possible et doit satisfaire aux exigences d'autodésactivation pour toutes les mines fabriquées, et d'autodestruction pour celles conçues pour être mises en place à distance.
Les mines doivent comporter de façon indélébile la mention des pays d'origine, du mois et de l'année de fabrication ainsi que du numéro de série ou du numéro du lot. Cette mesure devrait permettre de contrôler le transfert des mines.
L'enregistrement devient obligatoire pour les mines mises en place à distance, alors qu'en 1980 il ne l'était que pour celles d'entre elles pourvues de mécanismes de neutralisation. Plusieurs améliorations sont apportées par l'annexe technique en matière d'enregistrement pour mieux localiser les champs de mines et les renseignements à fournir sont plus complets : "L'emplacement et l'étendue estimés de la zone où se trouvent les mines mises en place à distance doivent être indiqués par rapport aux coordonnées de points de référence" et non d'un point unique. Ils doivent être vérifiés et, lorsque cela est possible, marqués au sol à la première occasion. "Le nombre total et le type de mines posées, la date et l'heure de la pose et le délai d'autodestruction doivent aussi être enregistrés". Le nouveau Protocole II pose le principe de responsabilité du poseur des mines. Chaque partie au conflit est responsable de toutes les mines qu'elle a employées et s'engage à les enlever, les retirer, les détruire ou les entretenir, sans retard après la cessation des hostilités actives. Selon l'article 10, lorsqu'une des parties au conflit perd le contrôle d'une zone qu'elle a minée, elle fournit à la partie qui en a désormais le contrôle, l'assistance technique et matérielle dont elle a besoin pour assurer l'enlèvement.
La notion d'objectif militaire donnée en 1980 est affinée en vue d'éviter qu'elle n'aboutisse à frapper des civils. Les lieux normalement consacrés à un usage civil tels que les lieux de cultes, les logements et les écoles ne peuvent constituer des objectifs militaires. De même, plusieurs objectifs militaires nettement séparés et distincts et situés dans une localité ou une zone civile ne constituent pas un objectif unique. Enfin, les précautions à prendre pour protéger les civils des effets des mines sont, elles aussi, précisées.
L'article 8, édicte un certain nombre de principes : chaque partie contractante "s'engage à ne pas transférer de mines dont l'emploi est interdit […], à ne pas transférer de mines à un destinataire autre qu'un Etat ou un organisme d'Etat habilité à en recevoir", […] à faire preuve de retenue en matière de mines dont l'emploi est restreint par le Protocole, en particulier […] à ne pas transférer de mines antipersonnel à des Etats qui ne sont pas liés par le Protocole, sauf si l'Etat qui les reçoit accepte d'appliquer le présent Protocole, […] à assurer que tout transfert […] se fait dans le respect entier, à la fois par l'Etat qui transfère les mines et par celui qui les reçoit, des dispositions pertinentes du présent Protocole et des normes du droit humanitaire international applicables."
Le transfert des mines fabriquées antérieurement à l'entrée en vigueur du Protocole et non conformes à celui-ci n'est pas autorisé même si les Etats qui bénéficient de la période transitoire continuent à les utiliser.
Le suivi et la mise en œuvre
Le Protocole ne prévoit pas de moyen particulier pour assurer le respect des engagements des parties relatifs aux transferts de mines. Il existe d'autres outils qui contribuent à maintenir la transparence dans le transfert et l’utilisation des mines antipersonnel : le Registre des armes classiques des Nations Unies, le Groupe d’experts gouvernementaux sur les armes légères, les résolutions de l’Assemblée Générale visant à freiner les transferts illicites d’armes classiques, le système d’établissement de rapports normalisés sur les dépenses militaires, les directives de la Commission du désarmement des Nations Unies relatives aux transferts internationaux d’armes.
Des contrôles régionaux propres à certains types d'armes pourraient être remplacés par un contrôle international. Le comité de coordination pour le contrôle multilatéral des exportations (COCOM), créé pour contrôler les ventes de technologies vers les pays de l'Est est réformé.
En ce qui concerne la coopération et l'assistance technique, les Etats parties s'engagent à faciliter un échange aussi large que possible d'équipements ou de renseignements scientifiques ou techniques utiles à l'application du Protocole et à fournir les renseignements nécessaires à la base de données sur le déminage établie par les Nations Unies. Ils sont invités à fournir une assistance au déminage ou, inversement, à la solliciter.
Les dispositions de l'ancien Protocole II relatives à la protection des forces et missions des Nations Unies qui s'acquittent de fonctions de maintien de la paix, d'observation ou de fonctions analogues dans une zone minée sont étendues aux missions d'établissement des faits ou à caractère humanitaire d'organismes des Nations Unies, aux missions du CICR et aux autres missions à caractère humanitaire ou missions d'enquête.
Chaque année, les parties contractantes adressent au Secrétaire général des Nations Unies un rapport relatant les actions entreprises par les parties sur le plan législatif mais aussi en matière de respect des prescriptions du Protocole, de déminage ou de coopération internationale. La conférence annuelle des parties contractantes examine les questions posées par les rapports.
Les Etats parties s'engagent à prendre des mesures internes pour prévenir et réprimer les violations des dispositions du protocole, notamment des sanctions pénales à l'encontre des personnes ayant intentionnellement provoqué la mort ou la blessure de civils en contradiction avec le Protocole. Par ailleurs, les forces armées des parties doivent faire connaître les instructions militaires et former leurs personnels au respect des dispositions du Protocole.
La faculté pour les parties qui le demandent d'obtenir une période transitoire très longue pour se conformer aux normes de détectabilité et de mécanisme de fin de vie des mines constitue très certainement un point faible du nouveau protocole II. Durant cette période, le transfert des mines non conformes provenant des stocks existants est certes interdit, mais non leur emploi. Cette clause a été adoptée sous la pression de certains grands pays producteurs comme la Chine ou la Russie. Le délai de mise en conformité, susceptible d'atteindre neuf ans, peut être considéré comme excessivement long au regard du rythme de production actuel et de l'ampleur des ravages en cause.
L'opposition de certains Etats non alignés au nom du respect de la souveraineté nationale et du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures a fait obstacle à l'instauration de mécanismes de vérification et de sanction. On peut s'étonner du contraste entre la précision donnée pour définir le seuil de détectabilité des mines ou la fiabilité de leurs mécanismes d'autoneutralisation ou d'autodésactivation et l'absence de dispositions pour assurer le respect des multiples prescriptions techniques édictées par le Protocole.
Les modifications du Protocole II, décidées le 3 mai 1996, entreront en vigueur six mois après que vingt Etats auront accepté d’y être liés. A ce jour, dix Etats l'ont ratifié. Le CICR demande instamment à un maximum d'Etats d’accepter le Protocole II modifié pour que celui-ci entre en vigueur aussi rapidement que possible.
De nombreuses initiatives unilatérales sont prises aux niveaux national et régional pour limiter les conséquences de l'échec consternant de la Conférence de révision de la Convention de 1980. Elles visent à pousser les pays à adopter des interdictions ou des moratoires à l'égard de la production, du stockage, de l'utilisation et du transfert des mines antipersonnel. Elles incitent les pays non producteurs à prendre des mesures visant à interdire l'importation des mines antipersonnel
Le bilan
En résumé, le principe de la responsabilité du poseur de mines est affirmé. Les principales insuffisances du nouveau protocole tiennent à la longue période transitoire obtenue par certains pays et surtout à l'absence de mécanismes de vérification du respect des dispositions du protocole ainsi qu'à l'ambiguïté introduite dans la définition des mines par l'expression essentiellement conçues. Il légalise l'utilisation des mines dites intelligentes. Il n'est pas applicable dans tous les cas puisque c'est l'Etat concerné qui caractérise le trouble interne ou le conflit interne. La révision du Protocole II constitue incontestablement une étape sur la voie de l'interdiction totale. Bien que les modifications apportées n'aillent pas aussi loin que certains pays signataires le souhaitent, l'amélioration du seul texte international relatif aux mines antipersonnel permet à de multiples initiatives de se manifester et relance l'action internationale en vue d'obtenir plus tard l'interdiction totale des mines antipersonnel.
Le traité de 1996 sera l'instrument de droit international qui limite l'usage indiscriminé des mines antipersonnel. Il est essentiel que le maximum d'Etats le ratifie pour qu'il soit mis en œuvre en attendant que se mettent en place d'autres instruments plus contraignants qui doivent attendre de recevoir l'adhésion des pays les plus concernés. En attendant, les Etats parties continuent à être liés par le Protocole II initial, seul instrument juridique relatif aux mines en vigueur à ce jour.
Section II. Le processus dans le cadre de la Conférence du désarmement
Créée en 1978, par la première session extraordinaire sur le désarmement de l'AGNU, la Conférence du Désarmement est l'organe délibérant spécialisé du mécanisme multilatéral des Nations Unies pour le désarmement.
Composée à l'origine de quarante membres, elle en compte aujourd'hui soixante trois avec les vingt trois nouveaux depuis 1996 et invite d'autres Etats membres de l'ONU à participer à ses travaux sans en être membres. Organe autonome, elle est pourtant très liée à l'Assemblée Générale et a comme point d'appui le Centre des Affaires de désarmement. Menant ses travaux sur la base de la règle du consensus, ce qui ralentit le processus de décision, elle se réunit chaque année, à Genève, pour une négociation en vue d'étudier et de négocier des mesures multilatérales de désarmement.
La Campagne internationale pour interdire les mines estime que la Conférence du Désarment ne constitue pas l'instance de négociation la plus appropriée. En effet, il lui est reproché de ne fonctionner que par recherche de l'unanimité et de faire prévaloir les enjeux stratégique sur le respect du droit humanitaire. A contrario, certains Etats considèrent que cette instance peut être utilisée pour poursuivre les négociations qui peuvent dégager des solutions vérifiables et universelles en incluant les Etats producteurs et utilisateurs de mines antipersonnel.
Section III. Le Processus d'Ottawa
Après l'échec de la Conférence de révision de la Convention de 1980, en mai 1996, les Etats qui défendent l'interdiction totale des mines antipersonnel et ne se satisfont pas des résultats obtenus à Genève, proposent de s'engager vers une nouvelle initiative diplomatique. Aussi, le 3 mai 1996, lors de la dernière session, le représentant du gouvernement canadien annonce son intention de réunir à Ottawa, en octobre 1996, les Etats et les ONG favorables à l'interdiction des mines antipersonnel. Une dizaine d'Etats de moyenne puissance suivent aussitôt le Canada.
C'est du 3 au 5 octobre 1996, que se tient à Ottawa la première réunion préconisant l'interdiction des mines réunissant une cinquantaine de pays qui constituent le Groupe d'Ottawa. Sont également présents les représentants des Nations Unies, du CICR et de la Campagne internationale pour l'interdiction des mines terrestres. Le Ministère des affaires étrangères et du commerce international du Canada définit le Processus d'Ottawa comme une initiative diplomatique accélérée visant à négocier et à signer, au plus tard en décembre 1997, une convention internationale interdisant l'emploi, la production, le transfert et le stockage des mines antipersonnel.
§I. Les différentes étapes du Processus d'Ottawa
Les participants partagent la volonté d'agir vite pour réduire le tragique bilan quotidien de morts et de blessés. Le moment est propice à une action rapide et efficace voulue par la communauté internationale. Après quelques mois, ce sont cent cinquante six pays qui appuient la résolution 51/45 S de l'AGNU qui exhorte les Etats à "mener à bien dès que possible les négociations relatives à un accord international efficace et juridiquement contraignant pour interdire l'utilisation, le stockage, la fabrication et le transfert des mines antipersonnel". Le Traite est la concrétisation de cette résolution. Le Processus d'Ottawa comporte quatre étapes.
L'adoption de la Déclaration d'Ottawa, octobre 1996
La Conférence stratégique internationale d'Ottawa s'achève par l'adoption d'une déclaration par laquelle les Etats du Groupe d'Ottawa conviennent de "renforcer la coopération et la coordination des efforts pour la lutte contre les mines antipersonnel". Ils s'engagent également à collaborer pour "conclure le plus tôt possible une entente internationale légalement obligatoire pour interdire les mines antipersonnel" et "réduire progressivement les nouveaux déploiements de mines antipersonnel, avec l'objectif pressant d'arrêter complètement tout nouveau déploiement de mines antipersonnel".
Sur fond de cette déclaration, le plan d'action d'Ottawa coordonne les programmes d'interdiction totale, de déminage et d'aide aux victimes. Les efforts, sur le plan régional et mondial, visent à parvenir à la conclusion d'une convention internationale d'interdiction des mines ayant force contraignante. Pour y parvenir, il s'agit de sensibiliser la population et mobiliser la volonté politique, d'étudier la question de l'utilité militaire des mines et des effets des mines sur les civils, d'accroître les échanges d'informations et de données. Ces données structurées dans des bases de données mondiales concernent surtout les études sur les productions et le commerce des mines. Des conférences de suivi sont prévues. Le plan d'action prévoit aussi d'accroître les fonds de déminage et d'assistance aux victimes des régions qui créent des zones sans mines, de mettre en place des procédures normalisées en matière de sensibilisation aux mines et d'inscrire le déminage humanitaire dans les accords de paix.
Simultanément, le Groupe d'Ottawa incite les Etats à promouvoir les moratoires et lois nationales et à ratifier le Protocole II modifié de la Convention sur les armes classiques pour une entrée en vigueur rapide.
En conclusion de cette première conférence, le ministre des affaires étrangères du Canada, M. Axworthy, invite les pays du monde entier à revenir à Ottawa en décembre 1997, pour signer un traité qui doit conduire à l'adoption d'une convention d'interdiction totale de la fabrication, du stockage, de l'utilisation et de l'exportation des mines antipersonnel terrestres.
Deux approches se manifestent en vue d'y parvenir. Autour du Canada, les partisans du Processus d'Ottawa privilégient la négociation rapide d'un texte international juridiquement contraignant, même s'il ne fait pas l'unanimité, tandis que d'autres Etats regrettent la négociation d'un traité laissant à l'écart de grands pays producteurs comme l'Inde, la Chine et la Russie et considèrent que la Conférence du désarmement des Nations Unies reste le cadre de négociation souhaitable pour discuter de l'interdiction totale avec tous les pays concernés.
La Conférence de Bruxelles, juin 1997
L'Autriche prépare le texte du projet de traité discuté tout long de l'année 1997. Les premiers travaux sur le texte du projet de traité, à Vienne, du 12 au 14 février 1997, sont suivis par cent onze Etats. Ces négociations permettent à l'Autriche de proposer, en mars 1997, le nouveau projet de traité qui s'inscrit dans une perspective assez différente du Protocole II de la Convention de 1980. L'étape suivante se déroule à Bonn, les 24 et 25 avril 1997, où cent vingt Etats envoient des experts en matière de vérification et de conformité du traité.
Du 24 au 27 juin 1997, la Conférence de Bruxelles constitue une étape intermédiaire significative dans le Processus d'Ottawa. Une centaine d'Etats s'engagent au cours de la Conférence internationale pour entamer les négociations officielles en vue de signer un traité d'ici décembre et échangent des vues au sujet du texte du projet de traité.
Une différence d'approche divise les pays participants : certains souhaitent des mesures de confiance et de transparence, inspirées par le respect du droit humanitaire, tandis que d'autres réclament des mesures de contrôle intrusives dans le contexte de la réglementation du désarmement.
La Conférence aboutit à la Déclaration de Bruxelles du 27 juin 1997 à laquelle adhèrent quatre-vingt-dix-sept pays qui ont pour objectif de conclure avant la fin de l'année une Convention d'interdiction totale des mines terrestres antipersonnel. Elle prévoit l'interdiction totale des mines antipersonnel, la coopération et l'assistance internationales en matière de déminage.
La France est le premier pays à souscrire, dès l'ouverture de la Conférence, à cette Déclaration. Six Etats d'Asie signent la Déclaration de Bruxelles : Cambodge, Fidji, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Papouasie-Nouvelle-Guinée et Philippines. La Déclaration de Bruxelles fait référence à la résolution 51/45 S de l'AGNU du 10 décembre 1996 appuyée par cent cinquante-six pays. Les acteurs de la Campagne Internationale intensifient leur action pour que tous ceux qui appuyaient cette résolution soient présents à Ottawa en décembre 1997 et signent le traité d'interdiction.
La Conférence d'Oslo, septembre 1997
Le Processus d'Ottawa se poursuit avec une Conférence à Oslo au mois de septembre 1997, organisée pour négocier officiellement le texte du traité et préparer la Conférence de signature du traité en décembre. Cette conférence est marquée par la mise au point d'un traité qui satisfait les ONG, mais que les Etats-Unis rejettent. Le texte est adopté par acclamation le 18 septembre 1997. Il est approuvé par quatre-vingt neuf pays qui représentent 10 % de la population mondiale.
Arguant de la sécurité et la défense des militaires américains, les USA posent trois conditions. Ils demandent la possibilité pour un Etat de se retirer du traité en cas d'agression armée en violation de la Charte des Nations Unies, de continuer à utiliser les mines intelligentes qui s'autodétruisent pour protéger les mines antichars ; enfin, ils veulent que l'entrée en vigueur du traité soit portée à neuf ans après sa signature. Cette proposition américaine ne peut être acceptée que si elle recueille les deux tiers des voix. Mais, elle est jugée inacceptable par la plupart des délégations. Le retrait américain affaiblit le Processus d'Ottawa, mais les concessions demandées auraient abouti à un traité lacunaire.
La signature du Traité à Ottawa, 3 et 4 décembre 1997
Aujourd'hui, une centaine d'Etats déclarent vouloir signer le texte adopté à Oslo. Les pays qui ne signeront pas en décembre pourront signer ultérieurement. Lorsqu'il annonce que les Etats-Unis ne signeront pas le traité négocié à Oslo, le Président Clinton invoque son devoir, en tant que chef des armées, de garantir la sécurité des troupes américaines. Le Pentagone doit poursuivre les recherches pour trouver des substituts aux mines mais, actuellement, leur prohibition totale est considérée comme contraire aux intérêts stratégiques américains. L'attribution du Prix Nobel de la Paix aux partisans d'une interdiction stricte ne modifie pas la position américaine dans l'immédiat. En mai 1997, le Gouvernement britannique annonce son changement de position à l'échéance de 2005. Désormais, la Grande-Bretagne est davantage favorable au Processus d'Ottawa qu'à la Conférence du désarmement. La Russie semble se rallier à ce processus sans préciser quand elle signerait le traité, de telle sorte qu'elle peut-être considérée comme demeurant indécise. Longtemps réticent, le Japon se dit prêt à signer le Traité d'Ottawa, tout comme la Thaïlande, la Malaisie, les Philippines et le Cambodge.
Les acteurs du Processus d'Ottawa souhaitent que le traité entre en vigueur rapidement en raison de "l'urgence humanitaire". C'est pourquoi la Convention est ouverte à la signature, pour tous les gouvernements, dès les 3 et 4 décembre 1997, dans le cadre de la Conférence intergouvernementale d'Ottawa puis au siège des Nations Unies à New York à partir du 5 décembre 1997. Selon l'article 17, son entrée en vigueur intervient six mois après que quarante gouvernements aient notifié au Secrétaire Général des Nations Unies qu'ils sont formellement liés par ses dispositions, à la suite d'une ratification ou d'une acceptation, conformément aux procédures nationales.
Pour chaque Etat qui souhaite adhérer après cette date, l'entrée en vigueur intervient dans un délai de six mois après le dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion. Chaque Etat peut se retirer de la Convention mais le retrait n'intervient qu'après un délai de six mois et si l'Etat n'est pas engagé dans un conflit.
Les acteurs de la Campagne Internationale œuvrent pour que la Convention entre rapidement en vigueur. Mais les procédures de ratification sont souvent longues. Il peut sembler regrettable qu'aucune disposition ne permette d'accélérer le processus dans le cas où les conditions ne seraient pas réunies pour une entrée en vigueur proche, c'est-à-dire fin 1998.
§ II. La Convention de 1997 sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction
Le préambule du Traité illustre la volonté de le placer dans une logique de continuité puisqu'il se réfère à la révision de la Convention de 1980, à la résolution 51/45S de l'AGNU, aux Déclarations d'Ottawa du 5 octobre 1996 et de Bruxelles du 27 juin 1997. Il rappelle également "le principe du droit international humanitaire selon lequel le droit des parties à un conflit de choisir des moyens ou des méthodes de guerre n'est pas illimité, le principe qui interdit d'employer dans les conflits armés des armes, des projectiles et des matières ainsi que des méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus et le principe selon lequel il faut établir une distinction entre civils et combattants". Cette Convention se situe donc clairement dans une perspective humanitaire.
Le Traité d'Ottawa et l'interdiction totale
Le texte adopté à Oslo prévoit l'interdiction totale des mines antipersonnel, la coopération et l'assistance internationales en matière de déminage et propose des mesures de contrôle de l'application du Traité.
D'après l'article 1er, paragraphe 1, chaque Etat partie s'engage à ne jamais employer, mettre au point, produire, acquérir, stocker, conserver, transférer des mines antipersonnel. L'incitation à l'utilisation des mines est aussi interdite. La conservation et le transfert ne sont autorisés que pour la mise au point de techniques de détection, de déminage et de destruction. Qu'entend-on par transfert ? D’après le Code de conduite international relatif aux transferts d’armes du 29 mai 1997, rédigé par plusieurs lauréats du Prix Nobel de la Paix, il s’agit des transactions résultant en un transfert de propriété et/ou de contrôle et des déplacements physiques de toute arme d’une entité territoriale vers une autre. Les transferts comprennent aussi les transferts de savoir-faire, d’informations, de conception, de technologie ou de biens faisant l’objet d’un accord de licence et de coproduction, les arrangements de location et les livraisons sans compensation, les soutiens logistiques et financiers.
Selon le paragraphe 2 de ce même article, chaque Etat partie s'engage à détruire toutes les mines antipersonnel ou à veiller à leur destruction et même à veiller à ce que les autres Etats parties fassent de même. Mais l'article 5 précise que chaque Etat partie s'engage à détruire toutes les mines antipersonnel dans les zones minées sous sa juridiction ou son contrôle ou à veiller à leur destruction. L'engagement ne s'exerce donc que sur le territoire et les espaces maritimes sur lesquels l'Etat a une compétence ou qu'il occupe. D'après Jean-Michel Favre, il ne semble pas qu'un Etat partie soit tenu de détruire les mines posées sur un territoire qui n'est plus de sa compétence et antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la convention. Des extensions de délais d'enlèvement des mines, pouvant aller jusqu'à dix ans, peuvent être accordées par les assemblées d'Etats parties aux pays gravement affectés.
Le Traité d'Ottawa et l'universalité
Le préambule appelle à promouvoir l'universalisation de la nouvelle convention "dans toutes les enceintes appropriées, notamment les Nations Unies, la Conférence du désarmement, les organisations régionales et les groupements ainsi que les conférences d'examen de la Convention sur l'interdiction ou la limitation de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets excessifs ou comme frappant sans discrimination".
Ce sera la première fois que le droit international humanitaire interdira une arme aussi largement utilisée. L'adhésion au Traité ne sera pas immédiatement universelle mais il s'approchera progressivement de l'universalité au fil des ratifications successives. En outre, s'il est accepté par un grand nombre d'Etats, il pourrait donner naissance à de nouvelles normes coutumières de portée universelle, à l'image de la réglementation relative à l'emploi des balles dum-dum. En effet, selon Hubert Védrine, ministre français des affaires étrangères, en fonction du nombre d'Etats signataires, l'existence du nouveau traité "aura nécessairement un impact sur le comportement des autres gouvernements". Par ailleurs, il estime que le dialogue doit se poursuivre avec les Etats non signataires, dans le cadre de la Conférence du désarmement et suggère que l'interdiction des transferts de mines soit rapidement négociée dans le cadre de cette Conférence pour lui donner vocation à l'universalité.
Le nouveau traité d'interdiction totale devra aussi organiser sa complémentarité avec la Convention de 1980. La diversité des situations en cas de conflits évoluera avec l'entrée en vigueur du Protocole de 1996 et au fur et à mesure des adhésions aux différents traités.
Le suivi, le contrôle, les poursuites et les sanctions
C'est l'Assemblée des Etats parties, instituée par l'article 11 et chargée des questions concernant l'application de la Convention qui examine la question de la destruction des mines antipersonnel. L'article 7 du Traité négocié à Oslo est relatif aux mesures de transparence. Il établit notamment un système de rapports annuels que les Etats parties doivent transmettre au Secrétaire Général des Nations Unies. Cette approche est comparable aux mécanismes de suivi qui peuvent exister pour d'autres conventions de désarmement ou en matière de Droits de l'Homme.
Le Secrétaire général des Nations Unies convoquera l'Assemblée des Etats parties dans un délai d'un an après l'entrée en vigueur de la Convention, et ensuite chaque année. La première Conférence d'Examen se réunira cinq ans après l'entrée en vigueur de la Convention. Elle évaluera l'application du Traité et pourra convoquer des assemblées complémentaires. Par la suite, les conférences seront organisées à la demande de l'un ou de plusieurs des Etats parties, l'intervalle entre deux convocations devant être de cinq ans au minimum. Le CICR pourra être invité à ces conférences en qualité d'observateur.
Des amendements à la Convention peuvent être adoptés par une conférence spéciale d'amendement, à la majorité des deux tiers des Etats parties présents et votants.
L'article 8 traite du contrôle de la mise en œuvre du Traité dans le cadre d'un mécanisme d'enquête pour établir les faits. L'application du système suppose la mise en cause d'un Etat partie par un autre.
En cas de violations alléguées des dispositions du présent traité, une réunion d'Etats parties décidera de dépêcher une mission d'établissement des faits. Le projet ne criminalise pas les activités liées aux mines ; il ne met pas en place des procédures permettant de poursuivre devant un tribunal les responsables gouvernementaux ni les professionnels du secteur industriel et médical qui prêteraient leurs compétences à la fabrication et à l'exportation des mines. Il peut sembler opportun d'élargir au maximum la portée du principe selon lequel les Etats parties à une convention de droit international humanitaire s'engagent non seulement à la respecter, mais aussi à la faire respecter. Les Etats doivent garantir la suppression des violations par des personnes en prenant sur le plan national, des mesures législatives, administratives et autres. Ils ont le devoir de sanctionner toute personne qui enfreindrait l'interdiction totale imposée par la convention internationale. C'est le but poursuivi par François Rochebloine, dans sa proposition de loi déposée à l'Assemblée Nationale les 13 mars et 23 juillet 1997. Il qualifie le fait de poser ou de faire poser des mines d'assassinat et demande l'insertion d'un article adapté dans le code pénal. Pour frapper fort, il propose une section complémentaire IV bis intitulée "Du trafic de mines antipersonnel" dans le chapitre II du livre II du code pénal et prévoit des peines pour le trafic de mines identiques à celles appliquées au trafic de stupéfiants.
Le Traité d'Ottawa est une étape importante vers l'interdiction totale. Il intègre les aspects militaires et humanitaire. Il est le résultat de la mobilisation générale de la société civile.
Chapitre II. L'assistance aux populations
Pour diminuer les effets des mines sur les victimes et leurs pays, des mesures de prévention sont indispensables : localisation et signalisation des zones polluées, sensibilisation de la population aux risques à éviter, déminage, soins et assistance aux victimes.
Section I. Les textes relatifs à l'assistance
Selon les dispositions de l'article 39 de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, il incombe aux Etats parties de prendre "toutes les mesures appropriées pour faciliter la réadaptation physique et psychologique et la réinsertion sociale" des enfants victimes de conflit armé. La résolution 48/96 de l'AGNU du 20 décembre 1993 relative aux règles pour l'égalisation des chances des handicapés peut également être prise en considération.
Dans sa résolution 1997/78 relative aux droits de l'enfant, la Commission des Droits de l'Homme "invite les organes compétents des Nations Unies, y compris le fonds d'affectation spéciale pour l'assistance au déminage, à contribuer d'une façon permanente aux efforts internationaux de déminage, et engage les Etats à prendre de nouvelles mesures pour promouvoir des programmes de sensibilisation aux mines visant filles et garçons et adaptées en fonction de l'âge, ainsi qu'une réadaptation centrée sur l'enfant, de manière à réduire le nombre d'enfants victimes et à améliorer leur sort". Par ailleurs, il est envisageable que les travaux de la commission concernant le droit à réparation des victimes de violation des droits de l'homme et du droit international humanitaire aient des incidences sur les droits des victimes des mines.
Dans son article 6, paragraphe 3, la Convention d'Ottawa dispose que chaque Etat partie en mesure de le faire fournit une assistance aux victimes des mines en matière de soins, réadaptation, réintégration sociale et économique. La mention "qui sont en mesure de le faire" montre que l'aide au victimes des pays pollués et la coopération internationale dépendent des bonnes volontés. C'est l'Assemblée des Etats parties qui examine les demandes d'aide et d'assistance internationales. Cette assistance peut être apportée par des organismes des Nations Unies, des organisations internationales, régionales ou locales, le CICR et les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, des ONG ou de façon bilatérale.
La mobilisation contre les mines est appelée à perdurer une fois le traité signé à Ottawa : "il s'agira alors d'universaliser le traité, de suivre les mesures prises par les gouvernements après la signature (par exemple la ratification et la destruction des stocks) et de chercher à accroître les ressources consacrées au déminage humanitaire et à l'aide aux victimes", estime Jody Williams. Vis à vis de pays à la fois victimes des mines et producteurs, tels le Vietnam, on peut se poser la question de savoir si les différents intervenants qui leur fournissent de l'assistance humanitaire devraient faire davantage pression sur eux pour que leur position évolue.
Section II. L'aide aux victimes
Le développement de capacités locales de lutte contre les mines implique la sensibilisation des populations vivant en zone dangereuse et la prise en compte de leurs témoignages ainsi que le marquage des zones minées et le déminage. L'évolution du droit international ne saurait faire oublier le sort des blessés qui nécessitent toujours une assistance accrue et généralisée.
Les problèmes de coordination entre organisations ne manquent pas. Elles utilisent des techniques variables. Par exemple, pour les prothèses, le CICR utilise le polypropylène, une matière plastique thermoformable, tandis que d'autres organisations utilisent les matériaux disponibles localement ou adoptent la technologie souhaitée par les donateurs. Les dons de matériels médicaux ne sont pas toujours adaptés aux besoins. Les secours sont souvent contraints de travailler en priorité en chirurgie d'urgence en raison de l'afflux soudain de victimes. Lorsque la situation est stabilisée, elles travaillent davantage à organiser les centres orthopédiques.
Le CICR et en particulier son Unité Mines participe efficacement à l'assistance aux victimes. En ce qui concerne les sociétés nationales de la Croix-Rouge, les plus actives dans la lutte contre les mines sont naturellement celles des pays touchés : elles participent aux opérations de sensibilisation au niveau local et peuvent rendre compte des dommages liés aux mines qu'elles constatent sur le terrain.
Handicap International aide les personnes handicapées dans les pays en voie de développement. Cette organisation qui s'occupe de l'appareillage, de la rééducation et de la réinsertion des personnes handicapées s'est trouvée confrontée au problème des mines antipersonnel, une des principales causes de handicap dans les pays en voie de développement, trop souvent ravagés par des conflits meurtriers. Elle apporte aide et assistance aux personnes handicapées de nombreux pays.
Section III. Les actions de prévention et de sensibilisation
Les programmes de sensibilisation des populations au danger des mines ou "Mine Awareness Programme" (MAP), appelés aussi "programmes d'éducation des populations pour la prévention des accidents par mines" (PEPAM) consistent à alerter les populations sur le danger encouru, à les rendre capables d'identifier un engin explosif, à signaler les zones à risques. Ils visent aussi à les inciter à faire pression sur les responsables locaux et nationaux pour entreprendre les opérations de déminage et décider de l'interdiction des mines antipersonnel.
Ces programmes apportent leur soutien aux structures locales d'éducation et de prévention en utilisant les réseaux locaux de diffusion, en coordonnant les initiatives, en mobilisant les moyens de communication, en informant sur l'état d'avancement des opérations de marquage et de déminage. L'assistance aux victimes nécessite le recueil, l'analyse et la circulation des informations liées à chaque incident dû aux mines. Le CICR propose un Système de renseignements sur les mines (SRM) à la communauté internationale. Ce système permet de recueillir pour chaque incident dû aux mines les informations sur chaque aspect de l'assistance et de la prévention. Le concept d'un "système d'information sur les mines" introduit à la Conférence de Tokyo en mars 1997, intégrant les données utiles pour coordonner les opérations de déminage, de sensibilisation et d'assistance aux victimes, doit permettre à tous les acteurs internationaux - Etats, ONG, services de déminage privés - de travailler ensemble de manière plus efficace.
La sensibilisation de masse de la population utilise les relais habituels d'information de la société traditionnelle. Le langage doit être clair, simple et adapté à la population concernée. L'objectif est de réduire autant que possible les comportements à risques. Les enseignants sont sollicités pour apprendre aux enfants à reconnaître les mines, surtout celles qui ont l'aspect de jouets, à identifier les zones minées ou pouvant être minées, à alerter et secourir en cas d'accident, à participer au marquage de circonstance, à ne pas tenter de déminer lors de la découverte d'un engin. Il est important de s'adapter aux circonstances locales.
L'UNICEF et l'UNESCO mènent conjointement des activités de sensibilisation. Les sociétés nationales de la Croix-Rouge participent aux opérations de sensibilisation au niveau local et rendent compte des dommages liés aux mines qu'elles constatent sur le terrain. Depuis 1995, le CICR tient un registre des incidents dus aux mines. L'efficacité des opérations de prévention est limitée par les nécessités liées à la vie quotidienne des populations car il leur est difficile de rester vigilantes à tout instant.
Chapitre III. L'aide aux pays affectés : le déminage
Les opérations de déminage englobent la localisation, la vérification et le marquage des zones minées, la détection, l'enlèvement et la destruction des munitions non explosées.
Section I. La décision de déminer
Peut-on envisager de débarrasser la planète de toutes les mines posées ? Selon la résolution 50/82 de l'AGNU, "le nombre de mines posées chaque année, s'ajoutant à un grand nombre de mines et autres engins non explosés hérités des conflits armés, dépasse de loin celui des mines qui peuvent être neutralisées dans le même laps de temps". Handicap International estime que pendant que deux millions de mines antipersonnel sont posées chaque année dans le monde, seules cent mille sont éliminées dans le même temps dans le cadre de programmes de déminage. Si on arrêtait demain d'utiliser des mines antipersonnel, il faudrait onze siècles au rythme actuel pour enlever les mines déjà posées dans le monde. Cependant, ces estimations génèrent des polémiques entre la Campagne pour l'interdiction des mines et certains démineurs qui craignent de voir les résultats de leur travail sous-estimés.
Pour décider d'une opération, il faut plusieurs conditions. L'opération nécessite la stabilité politique et la cessation des combats. Il ne doit pas y avoir de champs de mines fermés aux démineurs. Les autorités locales doivent garantir la bonne volonté des diverses parties au conflit. Le conflit doit être arrêté et ne pas risquer de reprendre. Les opérations de déminage doivent être organisées en tenant compte de l'ensemble des actions de rétablissement et de maintien de la paix et, dans le cadre des conflits internes, leur pérennité dépend largement du climat politique et de l'effectivité de la réconciliation nationale. Le financement de l'opération doit être assuré. Le point doit être fait sur le potentiel de démineurs locaux formés et de futurs démineurs locaux à former. La décision de déminer doit reposer sur des données objectives.
L'enlèvement d'une mine représente un coût pouvant varier de trois cents à mille dollars US, ce qui est considérable si l'on prend en compte le nombre d'engins disséminés et les capacités financières des Etats concernés. Un démineur est tué et deux autres sont blessés pour cinq mille mines enlevées.
Lent, fastidieux et dangereux, le déminage humanitaire est une activité très coûteuse. Même dans l'hypothèse où l'utilisation des mines antipersonnel serait universellement abandonnée, l'élimination des millions de mines encore actives nécessiterait des fonds considérables sur une longue période. En 1995, 70 millions de dollars ont été dépensés par les Nations Unies pour neutraliser environ cent mille mines. La neutralisation de toutes les mines déjà en service coûterait 33 milliards de dollars. La communauté internationale n'a réuni que trois pour mille de cette somme. L'Union interparlementaire propose que certaines opérations de déminage soient financées dans le cadre de l'aide au développement.
Le Fonds de Contribution Volontaire pour l'Assistance au Déminage créé en novembre 1994 en application de la résolution 48/7 de l'AGNU est géré par le Département des Affaires Humanitaires. Ce fonds mobilise des ressources pour financer des programmes de déminage, recenser les régions minées, trouver l'équipement et les structures spécialisées mais aussi sensibiliser les populations. L'ONU et l'Union européenne sont les plus importants pourvoyeurs de fonds publics pour le déminage. L'ONU soutient des programmes de déminage axés sur la formation de démineurs locaux, en particulier en Afghanistan, au Cambodge, en Angola et au Mozambique. Elle agit en mettant en œuvre des programmes d'assistance au déminage dans le cadre de ses opérations humanitaires (Afghanistan, Iraq) et dans le cadre de ses opérations de maintien de la paix (Mozambique, Somalie) ou de consolidation de la paix après le conflit (Cambodge) mais aussi en Angola, Géorgie, Tchad, ex-Yougoslavie. Le Canada contribue largement au financement d'opérations de déminage en Bosnie, en Angola, au Cambodge, au Laos, en Afghanistan et en Amérique centrale.
La communauté internationale se doit de renforcer l'action qu'elle mène au niveau multilatéral ou bilatéral en vue d'aider les parties à un conflit qui se sont montrées prêtes à coopérer aux activités de déminage, aux campagnes d'information sur le danger des mines et aux programmes de formation dans le contexte des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Le Département des Affaires Humanitaires de l'ONU est fortement impliqué dans les opérations de déminage.
Le Conseil de sécurité est responsable des opérations de maintien de la paix des Nations unies. L'utilisation inconsidérée et généralisée de mines antipersonnel dans les zones des opérations de maintien de la paix des Nations unies compromet gravement ces opérations ainsi que la sécurité du personnel de l'ONU et autres personnels internationaux. Il souhaite que le déminage opérationnel constitue un élément important et fasse partie intégrante des mandats de ces opérations. Il propose le déploiement rapide d'unités de déminage. Mais le déminage opérationnel dans ces zones relève du département des opérations de maintien de la paix. Le Comité spécial des opérations de maintien de la paix analyse l'expérience acquise en matière de déminage lors des précédentes opérations. Les Nations Unies pourraient désigner un coordonnateur des différentes opérations de déminage. Il devrait coordonner les opérations de deux départements distincts des Nations Unies, puisque les activités de déminage à long terme à des fins humanitaires ne sont pas du ressort du département des opérations de maintien de la paix mais de celui des affaires humanitaires. Il faut passer sans heurt du déminage en tant qu'impératif du maintien de la paix au déminage en tant qu'élément de la consolidation de la paix dans une phase ultérieure.
Les Nations Unies peuvent aussi coordonner les activités liées au déminage entreprises par les organisations régionales, notamment dans les domaines de l'information et de la formation. Il est essentiel qu'une structure de coordination nationale pilote l'opération de déminage. Elle a autorité sur les différents acteurs et se soucie de la cohérence avec le plan de retour des réfugiés. Elle peut déléguer la formation et la supervision de démineurs pour la recherche et le marquage des zones minées, puis la détection et la destruction des mines et munitions non explosées à des ONG. La structure de pilotage doit s'assurer de la formation du personnel apte à développer une capacité nationale de déminage dans les pays concernés et à donner aux populations locales la capacité de résoudre elles-mêmes le problème. Souvent, les organismes donateurs apportent l'aide technique, la formation, le soutien aux organisations locales.
Section II. Les opérations de déminage
En matière de déminage, la réglementation issue de l'article 9 du Protocole II de la Convention de 1980 est fort peu contraignante, voire timide : le recours à la coopération internationale est préconisé sans qu'un régime de responsabilité soit clairement établi.
Le déminage civil vise à réhabiliter une zone dans un contexte de rétablissement de la paix. Il doit donc être clairement distingué du déminage militaire. Ce dernier, destiné à ouvrir rapidement des brèches dans les champs de mines afin de poursuivre les opérations militaires, tolère un important résidu de mines non enlevées. A contrario, les exigences du déminage humanitaire dans l'intérêt des populations civiles sont beaucoup plus rigoureuses puisqu'il requiert un taux de dépollution voisin de 100%. Les opérations de déminage humanitaire, longues, difficiles et dangereuses, consistent à dépolluer en totalité des régions entières afin de permettre le retour à une vie économique et sociale normale. Lorsqu'une mine est repérée dans un champ, c'est tout le champ qui devient suspect et son déminage s'impose sans que la quantité de mines en cause soit connue a priori.
Les premières informations à recueillir sont celles relatives à l'histoire de la zone minée, afin de reconstituer la chronologie des mouvements de troupes occupantes. Les parties à un conflit sont tenues de faciliter les activités de déminage d'intérêts humanitaire et militaire en fournissant des cartes détaillées et autres informations pertinentes concernant l'emplacement des mines qu'elles ont déjà posées et en contribuant, financièrement ou autrement, au déminage. Selon les experts des Nations Unies et des organismes de déminage, la plupart du temps il n'y a ni relevé ni enregistrement des champs de mines. Dans le feu de l'action, au cours d'un conflit armé, il est fréquent que les champs de mines ne soient pas indiqués ni surveillés. Les mines changent de place selon la météorologie et le type de sol, et se déplacent sur des kilomètres si elles sont emportées par de fortes pluies. Les mines mises en place à distance sont extrêmement dispersées et ne font l'objet d'aucun marquage.
Les parties au conflit doivent remettre les relevés cartographiques et les inventaires des secteurs de champs de mines à la structure de coordination nationale qui utilise aussi la base de données mondiale sur les mines supervisée par les Nations Unies. Une bonne connaissance du terrain est indispensable : relief, habitat, infrastructures, hôpitaux, points les plus fréquentés, points présentant les plus grands risques. Mais, même lorsque ces opérations sont réalisées, comme ce fut le cas lors de la guerre des îles Falkland/Malvinas où les forces britanniques ont remis des cartes détaillées, le déminage se révèle difficile.
Les opérations de détection et de désamorçage sont très dangereuses. Soixante-quatre démineurs sont tués au Koweït six mois après la fin de la guerre en Irak. On utilise en général des instruments de détection magnétique qui signalent les matériaux ferromagnétiques. Ce sont des engins portatifs utilisés par une seule personne. Souvent, ils repèrent aussi les nombreux débris métalliques produits pendant les conflits, ce qui rend ce travail très fastidieux. Les mines en plastique avec détonateur chimique sont quasiment indétectables mais des progrès dans la réalisation d'équipements de détection sont en cours. La sonde métallique enfoncée dans le sol par un démineur à genoux est le seul outil dépolluant à 100 % mais elle n'est utilisable que dans un terrain mou. Les chiens peuvent détecter l'odeur particulière échappée des explosifs mais ils se fatiguent vite.
L'opération de désamorçage est très délicate. Une mine en place n'a plus le système de sécurité qui protège son transport. Pour que l'ennemi ne l'enlève pas, elle ne peut plus être neutralisée ; la seule solution est donc l'explosion. Souvent, l'engin est même protégé contre l'enlèvement par un piège extérieur ou par un dispositif interne qui provoque l'explosion à la moindre tentative pour la déplacer ou la neutraliser. Les dispositifs de neutralisation programmables demeurent peu répandus.
"Si la technologie des mines a progressé rapidement dans les années qui ont suivi la fin de la Seconde Guerre mondiale, la détection et le déminage n'ont guère évolué. Le matériel utilisé aujourd'hui à cette fin est surtout le fruit de la technologie des années 40. Il est donc très difficile d'assurer le taux de déminage autorisant la réinstallation des populations", affirme le CICR. Dans certains cas, le déminage peut faire appel à des moyens mécaniques mais la compétence des équipes de démineurs demeure un facteur essentiel car le déminage humanitaire peut exiger un ratissage minutieux du terrain et le déminage manuel est considéré comme la technique la plus fiable.
Les activités de déminage doivent, dans toute la mesure du possible, faire appel aux techniques modernes et aux matériels spécialisés appropriés et mettre l'accent sur la création de capacités locales de déminage et le renforcement de celles qui sont déjà en place ; les programmes de formation devraient privilégier cet aspect de la question. Chaque fois que cela contribuerait à l'efficacité opérationnelle d'une opération de maintien de la paix, il faudrait également envisager d'inclure dans le mandat une disposition relative à la formation de capacités locales de déminage. La recherche en matière de protection contre les mines progresse, mais les militaires en bénéficient davantage que les civils.
Le succès d'une opération de déminage nécessite un minimum de coopération de la part des belligérants. Elle peut être compromise par la reprise des hostilités, par la pose de nouvelles mines en raison du climat d'insécurité. Les démineurs peuvent découvrir des modèles de mines de type inconnu et celles-ci peuvent être disposées de façon anarchique. Les partenaires institutionnels locaux peuvent se dérober pour des raisons politiques ou de difficultés économiques. Il est souvent difficile de dégager un consensus entre les protagonistes du déminage quant aux méthodes à employer, tant les situations sur le terrain sont variables.
Section III. La consolidation de la paix
Pour le Secrétaire général des Nations Unis, "l'importance du déminage dans les activités de consolidation de la paix, après une guerre civile ou une guerre internationale est de plus en plus évidente ; on compte en effet aujourd'hui des dizaines de millions de mines dans des zones de conflit actuel ou passé. Le déminage doit figurer en bonne place dans le mandat des opérations de maintien de la paix et il est essentiel à la reprise de l'activité lorsque le moment est venu de la consolidation de la paix : ainsi, il n'est possible de relancer l'agriculture qu'après le déminage ; le redémarrage des transports peut exiger que des routes à revêtement en dur soient construites pour prévenir la pose de nouvelles mines. En pareil cas, le lien entre maintient de la paix et consolidation de la paix est évident".
Quelques propositions peuvent rendre plus efficaces la prévention, le déminage et l'aide aux victimes : une meilleure coordination entre les acteurs et une meilleure information locale grâce à des évolutions technologiques telles que l'utilisation des systèmes d'informations géographiques et des bases de données, la modernisation des techniques de déminage selon des normes internationales, l'amélioration des techniques de soins et d'appareillages.
Le coût humain des conflits à travers le monde est encore plus terrible que le coût financier de l'aide aux victimes et l'assistance au déminage. Les combattants, les civils paient un trop lourd tribut à cette arme sans maître. Les corps meurtris, les vies brisées plongent des communautés entières dans une profonde misère. Cette "épidémie mondiale de blessures provoquées par les mines antipersonnel" ne peut être enrayée que par une volonté politique qui parvienne à interdire les mines antipersonnel, à signaler les zones minées, à procéder au déminage humanitaire, à décourager les comportements à risques, à prendre en charge les victimes.
Conclusion
Les mines antipersonnel continuent à être disséminées sur la planète et le nombre de blessures et de morts continue d'augmenter. Renverser ce processus, c'est faire en sorte que plus jamais le nombre de mines posées ne dépasse le nombre de mines enlevées et c'est sauvegarder la vie des victimes potentielles. Le seul moyen est d'arriver à l'interdiction totale de l'emploi, du stockage, de la production et du transport des mines antipersonnel et parallèlement d'accroître les interventions de déminage. Le Traité d'Ottawa qui devrait être signé le 3 décembre prochain sera l'éclatante victoire des ONG et de la volonté populaire. C'est le travail acharné des ONG qui a déclenché ce vaste mouvement d'opinion et cette prise de conscience planétaire. Il est juste que le Prix Nobel de la Paix attribué à Jody Williams et à la Campagne internationale récompense tant d'efforts.
Voici le point de vue du CICR sur le Traité d'interdiction totale : "Jamais auparavant une arme aussi largement utilisée par les forces armées dans le monde entier n'avait été interdite totalement en raison du coût inacceptable de son emploi en termes de souffrances humaines. Jamais non plus auparavant, n'avait-on osé interdire en une seule fois la mise au point, la production, le transfert et le stockage d'une arme. Cette nouvelle Convention, qui sera ouverte à la signature le 3 décembre à Ottawa, est le résultat d'une coopération exceptionnelle entre les Etats, la société civile et des organisations internationales face à une crise humanitaire mondiale."
Il reste que des pays puissants comme la Chine, l'Inde, le Pakistan, l'Iran mais aussi les Etats-Unis refusent de signer. Quel sera l'impact de ce traité qui vise surtout à interdire rapidement et totalement l'utilisation, la production, le stockage et le transfert des mines antipersonnel mais dont la portée ne sera pas universelle ? La forte pression de l'opinion publique doit pousser les Etats à donner rapidement leur accord pour que le Traité d'Ottawa entre rapidement en vigueur et à prendre des mesures nationales pour faire respecter ses dispositions liées à l'interdiction. Paul Vermeulen, directeur de Handicap International Suisse, lance un appel "pour que le traité entre en vigueur avant l'an 2000 ! : "Handicap International et la Campagne Internationale soutiendront, avec le CICR, toutes les initiatives diplomatiques au service d'une entrée en vigueur du Traité avant l'an 2000. […] On peut imaginer les atermoiements et les pressions qui pourront faire obstacles à ce processus si le nombre des pays signataires du Traité demeure peu élevé. Le déminage, l'appareillage et la réintégration socio-économique sont partie intégrante de l'esprit humanitaire du Traité. Cependant, pour modifier le quotidien des populations victimes des mines, l'engagement devra être financier et structurel, sans se limiter à l'achat d'une bonne conscience sur le modèle américain, qui ne craint pas de promettre un milliard de dollars par an jusqu'en 2007 pour l'aide au déminage, sans signer le Traité d'interdiction des mines ! Dans ce domaine, comme dans celui de la moralisation des échanges diplomatiques et commerciaux au service de l'universalisation du Traité, la Suisse doit jouer un rôle leader exemplaire".
Que ce soit à partir du Traité élaboré à Oslo ou dans le cadre de la Conférence du désarmement, il sera difficile de rallier rapidement au principe de l'interdiction totale un certain nombre d'Etats dont la position sur le sujet évolue lentement, même si l'attribution du Prix Nobel de la Paix aux partisans de cette interdiction contribue à une accélération du processus. Certains Etats appellent de leurs vœux une complémentarité entre ces deux approches. Ils sont attachés à la Conférence du désarmement qui peut mieux inclure tous les grands pays producteurs mais également au Processus d'Ottawa. L'élaboration du traité d'Ottawa ne met pas un terme à la nécessité de poursuivre les négociations.
Le Traité d'Ottawa prévoit des systèmes de vérification souples, inspirés de la Convention de 1993 relative aux armes chimiques. Les limites de la réglementation ne doivent pas être occultées : le Traité sera certainement difficile à mettre en œuvre compte tenu du trafic d'armes et de la possibilité de fabriquer artisanalement des mines. Mais si cette nouvelle réglementation prouve son efficacité, cela constituera un progrès significatif du droit humanitaire. Le Comité Nobel estime que le Processus d'Ottawa pourrait jouer un rôle décisif en faveur de la paix et du désarmement en tant que modèle pour des processus similaires à venir.
Bibliographie
Sont omis de la présente bibliographie certains textes et documents cités dans le texte du mémoire, les notes de bas de pages ou la chronologie des conférences.
 | Nations Unies (ONU)
| ||||||||||||||||||||
| UNICEF
|
| Autres organisations internationales
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Europe
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Textes nationaux
***
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Comité international de la Croix-rouge (CICR)
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Revue Internationale de la Croix-Rouge
|
| Human Rights Watch (HRW) |
| Handicap International (HI)
| ||||||||||||||||||||||||
| Vietnam Veterans of America Foundation (VVAF) et Campagne pour interdire les mines
| ||||||||||||||||||||||||
| Conférence internationale stratégique, Ottawa, 3-5 octobre 1996
| ||||||||||||||||||||||||
| AFP
| ||||||||||||||||||||||||
| Amnesty International (AI)
| ||||||||||||||||||||||||
| Divers
|
| Chronologie des Conférences
|
