Partie II et Conclusion
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Après le lancement de la campagne internationale, la stigmatisation de l'utilisation des mines terrestres antipersonnel dans une grande partie du monde crée, aujourd'hui, des circonstances encourageantes pour arriver à interdire ces armes excessivement nuisibles.

Section I. La Convention de 1980 et la révision du Protocole II en 1996

D'après la disposition de l'article 8 paragraphe 3 a de la Convention de 1980, si, dix ans après son entrée en vigueur, aucune Conférence d'examen n'a été convoquée, toute Haute Partie contractante peut prier le Secrétaire général de l'ONU, dépositaire, de convoquer toutes les Hautes Parties contractantes pour examiner la portée de l'application de la Convention et des Protocoles annexés et étudier toute proposition d'amendement. Suite à une visite du Président français au Cambodge, en février 1993, la France demande la convocation rapide de cette conférence, "le plus tôt possible à partir du 2 décembre 1993, date à laquelle le délai de dix ans aura expiré". La résolution A/RES/48/79 de l'AGNU appelle à la tenue d'une Conférence de Révision de la Convention de 1980.

Cette demande arrive après la signature de la Convention sur les armes chimiques, en janvier 1993. Or, celle-ci peut constituer un précédent et une référence. En effet, son article premier prévoit l'engagement des Etats de ne jamais mettre au point, fabriquer, acquérir, stocker, conserver, transférer, utiliser d'armes chimiques mais aussi de détruire les armes chimiques existantes.

§ I. Les travaux de la Conférence d'examen

Dès la première réunion du groupe d'experts, à Genève, en février 1994, des difficultés apparaissent sur trois points : l'extension de la Convention aux conflits internes, la durée de vie des mines programmables et la présence ou non des ONG.

En janvier 1995, l'absence de consensus sur les points essentiels lors de la quatrième réunion du groupe d'experts risque de rompre le processus de révision du droit international. Du point de vue des ONG, les engagements unilatéraux significatifs peuvent sauver la Conférence de révision prévue à l'automne.

Lors de la Conférence de révision de Vienne, en octobre 1995, les débats évoquent surtout la protection des non-combattants et les aspects techniques des mécanismes d'autodestruction et de détectabilité des mines. Les désaccords portent sur les procédures de contrôle et de vérification, sur les dispositifs de détectabilité, d'autodestruction et d'autoneutralisation.

Les négociateurs cherchent un improbable consensus mais plusieurs pays producteurs ou utilisateurs s'efforcent d'obtenir des exemptions particulières. Les partisans de l'interdiction totale des mines ne parviennent pas à convaincre certains Etats que cette solution est la seule satisfaisante du point de vue du droit humanitaire. Les ONG préfèrent un ajournement plutôt qu'un nouveau Protocole insuffisant. Face à l'impossibilité de parvenir à un accord minimal, il est décidé de suspendre les travaux.

Les discussions reprennent à Genève au début de l'année 1996 pour aboutir lors d'une dernière session, du 22 avril au 3 mai 1996, à une solution malgré de profondes divergences entre les parties. Si certains Etats souhaitent renforcer la protection des populations civiles et aller vers une interdiction totale des mines antipersonnel, d'autres cherchent à atténuer la portée des modifications apportées. Ainsi, la Chine et la Russie, grands producteurs de mines antipersonnel, s'opposent-elles à l'applicabilité immédiate de l'interdiction de certains types de mines.

Aussi, le texte adopté par consensus le 3 mai 1996 constitue-t-il un compromis entre ces diverses approches. Il témoigne de la difficulté de la communauté internationale à trouver les moyens d'endiguer l'utilisation incontrôlée des mines antipersonnel, même s'il comporte un certain nombre d'avancées.

§ II. Une avancée nécessaire mais insuffisante

En mai 1996, les partisans de l’interdiction des mines antipersonnel jugent décevant le bilan de la Conférence d'examen. Ainsi, le CICR estime que "les représentants des Etats parties à la Convention n'ont pas réussi à s'entendre sur un texte satisfaisant, de telle sorte que les bases juridiques qui permettraient de protéger efficacement la population civile n'existent toujours pas". Pour beaucoup d'observateurs, la Conférence de Genève d'avril-mai 1996 fait figure d'occasion manquée. D'après le rapport n°355 présenté par Mme Michaud-Chevry à la Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat français, le 12 juin 1996, la révision du Protocole II constitue "une avancée nécessaire, mais insuffisante"

La Conférence et la campagne de sensibilisation qui l'a accompagnée n'auront toutefois pas été totalement inutiles : une vingtaine d'Etats renoncent à l'emploi des mines antipersonnel ou l'ont suspendu. Et malgré d’indéniables lacunes, la nouvelle version du Protocole apporte quelques améliorations. Les principales avancées portent sur l’extension de son champ d’application qui, désormais, englobe les conflits armés non internationaux, le renforcement des restrictions à l'emploi des mines antipersonnel, l'interdiction de certains types de mines, les limites au transfert. La Convention précise de nouvelles mesures de protection pour les populations civiles, le personnel du CICR et des ONG, l’attribution claire de la responsabilité du déminage aux poseurs de mines, l’obligation d’enregistrer l’emplacement de toutes les mines, de nouvelles mesures de protection pour le personnel humanitaire, la tenue de réunions annuelles des Etats parties et l’obligation faite aux Etats de sanctionner les violations graves des dispositions du Protocole II modifié.

Le Protocole modifié étend son champ d'application puisqu'il s'applique aux parties contractantes, même en cas de conflits internes, à l'exclusion "des situations de tension et de troubles intérieurs, telles que émeutes, actes de violence isolés ou sporadiques et autres actes de caractère similaire, qui ne sont pas des conflits armés". Or, les conflits internes connaissent l'utilisation la plus massive de mines antipersonnel.

La définition de l’expression mine antipersonnel suscite bien des controverses, puisqu’elle détermine la portée de toute réglementation concernant cette arme. Dans sa version amendée, le Protocole II à la Convention de 1980, définit une mine comme "un engin placé sous ou sur le sol ou une autre surface, ou à proximité, et conçu pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d’une personne ou d’un véhicule" et une mine antipersonnel comme "une mine principalement conçue pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d’une personne et destinée à mettre hors de combat, blesser ou tuer une ou plusieurs personnes".

L'emploi du terme principalement dans la nouvelle définition crée une ambiguïté qui peut affranchir de la réglementation des engins principalement conçus pour une utilisation autre qu'antipersonnel mais qui ont les mêmes effets. Les mines antipersonnel peuvent être vendues sous une autre appellation. Le CICR est fermement opposé à la présence du terme principalement dans cette définition car, ainsi formulée, elle pourrait être interprétée comme excluant les mines hybrides, c'est à dire à double usage. Sont concernés certains engins à effet à la fois antipersonnel et antichars. Toutes les mines conçues pour blesser ou tuer des personnes doivent être considérées comme des mines antipersonnel. Le terme principalement inclus dans la définition d'une mine antipersonnel lors de la révision du Protocole II de la Convention de 1980 doit être banni. Cette définition est essentielle pour une interdiction efficace des mines antipersonnel. Toute ambiguïté laisse la porte ouverte à des échappatoires : au lieu d'éradiquer une arme inhumaine, la réglementation favorise la diversité technologique en encourageant le développement de nouveaux types de mines.

Pour échapper à la réglementation internationale, les producteurs s'appuient souvent sur les ambiguïtés de la terminologie. Certains désignent par exemple les pièges protégeant les mines antichars comme des mines de contre-déminage alors que ce sont toujours des mines antipersonnel. D'autres vont vendre des engins que l'on ne peut pas qualifier de mines antipersonnel mais qui peuvent, avec un petit équipement supplémentaire ajouté dans des pays qui n'adhèrent pas aux conventions internationales, devenir très facilement des mines antipersonnel. Toute ambiguïté de la définition donnée à la notion de mine antipersonnel permet à des sociétés de proposer des engins antichars qui, du point de vue de leurs effets, peuvent être assimilés à des mines antipersonnel.

Pour éviter ce risque de contournement de la réglementation, certains Etats effectuent une déclaration interprétative considérant que le terme principalement vise uniquement à préciser que "les mines conçues pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d'un véhicule, par opposition à une personne, et qui sont équipées de dispositifs antimanipulation, ne sont pas considérées comme étant des mines antipersonnel au motif qu'elles sont ainsi équipées". Il s'agit donc, par cette déclaration, de préciser que l'emploi du terme principalement ne vise qu'à exclure des mines antivéhicules munies de dispositifs antimanipulation, c'est-à-dire de dispositifs destinés à protéger la mine et qui se déclenchent en cas de manipulation de celle-ci.

En dépit de cette déclaration interprétative, la définition retenue par le nouveau Protocole II introduit une ambiguïté préjudiciable à son application. Néanmoins, cette Convention pose clairement le principe de l'interdiction de certains types de mines.

Les restrictions et les obligations

L'article 3 interdit l'emploi des mines équipées d'un dispositif spécifiquement conçu pour déclencher l'explosion sans qu'il y ait contact, sous l'effet d'un champ magnétique ou sous une autre influence générés par la présence d'un détecteur de mines courant, utilisé pour le déminage. Il interdit également tout type de mines se désactivant d'elles-mêmes mais pourvues d'un dispositif antimanipulation conçu pour demeurer apte à fonctionner alors que la mine est désactivée. Cette interdiction s'applique aux mines antipersonnel et aux mines antivéhicules.

L'article 4 et le paragraphe 2 de l'annexe technique interdit l'emploi de mines antipersonnel non détectables. Dans la structure des mines antipersonnel fabriquées après le 1er janvier 1997, il doit être incorporé un matériau ou un dispositif qui la rend détectable à l'aide d'un matériel courant de détection des mines et qui émet un signal en retour équivalent à celui de huit grammes de fer ou plus formant une masse critique. Pour les mines antipersonnel fabriquées avant le 1er janvier 1997, il doit en être de même, soit en incorporant, soit en attachant à ces mines un matériau identique.

Mais, certains Etats, dont la Chine, ont obtenu le bénéfice d'une période transitoire de neuf ans au plus, leur permettant de continuer à utiliser telles quelles les mines non détectables fabriquées avant le 1er janvier 1997. En effet, dans le cas où un Etat partie juge qu'il ne peut pas immédiatement respecter l'obligation de modifier ces mines pour les adapter aux normes de détectabilité, il peut déclarer, au moment où il notifie son consentement à être lié par le Protocole II, qu'il en différera le respect pendant une période qui ne dépassera pas neuf ans à partir de l'entrée en vigueur du Protocole. Durant la période transitoire, l'Etat concerné devra limiter, autant que possible, l'emploi des mines non conformes. Le délai de neuf ans laissé aux fabricants et aux exportateurs pour appliquer les nouvelles normes choque les ONG.

Le nouveau Protocole établit une différence de traitement entre les mines rudimentaires et les mines programmables. Plusieurs interdictions frappent les mines non pourvues de dispositifs d'autodestruction ou d'autoneutralisation dans les articles 5 et 6. Le texte limite la durée de vie des mines à celle des besoins militaires et évite la persistance des effets à long terme en rendant les mines inactives. En légitimant une nouvelle génération de mines antipersonnel intelligentes, pour arriver au consensus, les négociateurs s'éloignent de l'objectif d'interdiction totale de ces engins. Mais ces concessions permettent aux grands pays producteurs comme la Chine, la Russie ou l'Inde, de signer une convention interdisant une grande partie des matériels qu'ils fabriquent.

Les dispositions concernant l'autodestruction et l'autodésactivation touchent les mines mises en places à distance et, parmi les autres, celles utilisées en dehors des zones marquées. Les mines posées en dehors d'un champ de mines doivent être munies d'un mécanisme d'autodestruction et de désactivation. Elles doivent être "conçues et fabriquées de manière à ce qu'il n'y ait pas plus de 10 % des mines activées qui ne se détruisent pas d'elles-mêmes dans les trente jours suivant la mise en place. Chaque mine doit également être dotée d'un dispositif complémentaire d'autodestruction conçu et fabriqué de manière à ce que, du fait de son fonctionnement combiné avec celui du mécanisme d'autodestruction, il n'y ait pas plus d'une mine active sur mille qui fonctionne encore en tant que mine cent vingt jours après sa mise en place". Ses normes techniques très précises ont pour but d'atténuer les effets catastrophiques des mines. Mais aucun moyen n'est mis en place pour assurer le respect de ces dispositions.

Selon l'article 5, l'usage de mines non conformes à ces prescriptions reste autorisé dans quelques cas : si elles sont placées dans une zone dont le périmètre est marqué, surveillée par un personnel militaire, protégée par une clôture empêchant les civils d'y pénétrer ; si elles sont enlevées avant l'évacuation de la zone ; s'il s'agit de mines projetant des éclats selon un axe horizontal inférieur à 90° placées pour moins de soixante-douze heures, à proximité immédiate de l'unité militaire qui les a mises en place et surveillées afin que des civils ne puissent pénétrer dans la zone.

Selon l'article 6 les mines antipersonnel mises en place à distance doivent se conformer aux prescriptions de l'annexe technique relatives à l'autodestruction et à l'autodésactivation. Les dispositions de cet article sont si complexes à mettre en œuvre qu'elles n'offrent qu'une protection illusoire contre les effets indiscriminés de cette méthode de combat. En effet, les mines mises en place à distance sont particulièrement dangereuses car elles sont posées en grande quantité en peu de temps, de telle sorte que leur utilisation est difficile à encadrer.

Les mines antichars mises en place à distance bénéficient de mesures moins contraignantes puisqu'elles sont interdites, "à moins que, dans la mesure du possible, elles soient équipées d'un mécanisme efficace d'autodestruction ou d'autoneutralisation et comprennent un dispositif complémentaire d'autodésactivation conçu de telle sorte que ces mines ne fonctionnent plus en tant que telles lorsqu'elles ne servent plus aux fins militaires pour lesquelles elles ont été mises en place". La durée de vie maximale de ces mines n'est pas définie, ni le degré de fiabilité des dispositifs de neutralisation, de désactivation ou de destruction. Ces dispositions n'ont aucun caractère réellement contraignant.

Mais l'interdiction des mines non pourvues de mécanismes d'autodestruction et d'autodésactivation peut être différée puisqu'une période transitoire de neuf ans au plus est prévue pour les parties qui le demandent lorsqu'elles notifient leur consentement. La tolérance est importante puisque, durant cette période transitoire, l'emploi des mines antipersonnel non conformes aux normes et fabriquées avant l'entrée en vigueur du protocole reste autorisé. La partie concernée s'engage seulement à en limiter l'emploi autant que possible et doit satisfaire aux exigences d'autodésactivation pour toutes les mines fabriquées, et d'autodestruction pour celles conçues pour être mises en place à distance.

Les mines doivent comporter de façon indélébile la mention des pays d'origine, du mois et de l'année de fabrication ainsi que du numéro de série ou du numéro du lot. Cette mesure devrait permettre de contrôler le transfert des mines.

L'enregistrement devient obligatoire pour les mines mises en place à distance, alors qu'en 1980 il ne l'était que pour celles d'entre elles pourvues de mécanismes de neutralisation. Plusieurs améliorations sont apportées par l'annexe technique en matière d'enregistrement pour mieux localiser les champs de mines et les renseignements à fournir sont plus complets : "L'emplacement et l'étendue estimés de la zone où se trouvent les mines mises en place à distance doivent être indiqués par rapport aux coordonnées de points de référence" et non d'un point unique. Ils doivent être vérifiés et, lorsque cela est possible, marqués au sol à la première occasion. "Le nombre total et le type de mines posées, la date et l'heure de la pose et le délai d'autodestruction doivent aussi être enregistrés". Le nouveau Protocole II pose le principe de responsabilité du poseur des mines. Chaque partie au conflit est responsable de toutes les mines qu'elle a employées et s'engage à les enlever, les retirer, les détruire ou les entretenir, sans retard après la cessation des hostilités actives. Selon l'article 10, lorsqu'une des parties au conflit perd le contrôle d'une zone qu'elle a minée, elle fournit à la partie qui en a désormais le contrôle, l'assistance technique et matérielle dont elle a besoin pour assurer l'enlèvement.

La notion d'objectif militaire donnée en 1980 est affinée en vue d'éviter qu'elle n'aboutisse à frapper des civils. Les lieux normalement consacrés à un usage civil tels que les lieux de cultes, les logements et les écoles ne peuvent constituer des objectifs militaires. De même, plusieurs objectifs militaires nettement séparés et distincts et situés dans une localité ou une zone civile ne constituent pas un objectif unique. Enfin, les précautions à prendre pour protéger les civils des effets des mines sont, elles aussi, précisées.

L'article 8, édicte un certain nombre de principes : chaque partie contractante "s'engage à ne pas transférer de mines dont l'emploi est interdit […], à ne pas transférer de mines à un destinataire autre qu'un Etat ou un organisme d'Etat habilité à en recevoir", […] à faire preuve de retenue en matière de mines dont l'emploi est restreint par le Protocole, en particulier […] à ne pas transférer de mines antipersonnel à des Etats qui ne sont pas liés par le Protocole, sauf si l'Etat qui les reçoit accepte d'appliquer le présent Protocole, […] à assurer que tout transfert […] se fait dans le respect entier, à la fois par l'Etat qui transfère les mines et par celui qui les reçoit, des dispositions pertinentes du présent Protocole et des normes du droit humanitaire international applicables."

Le transfert des mines fabriquées antérieurement à l'entrée en vigueur du Protocole et non conformes à celui-ci n'est pas autorisé même si les Etats qui bénéficient de la période transitoire continuent à les utiliser.

Le Protocole ne prévoit pas de moyen particulier pour assurer le respect des engagements des parties relatifs aux transferts de mines. Il existe d'autres outils qui contribuent à maintenir la transparence dans le transfert et l’utilisation des mines antipersonnel : le Registre des armes classiques des Nations Unies, le Groupe d’experts gouvernementaux sur les armes légères, les résolutions de l’Assemblée Générale visant à freiner les transferts illicites d’armes classiques, le système d’établissement de rapports normalisés sur les dépenses militaires, les directives de la Commission du désarmement des Nations Unies relatives aux transferts internationaux d’armes.

Des contrôles régionaux propres à certains types d'armes pourraient être remplacés par un contrôle international. Le comité de coordination pour le contrôle multilatéral des exportations (COCOM), créé pour contrôler les ventes de technologies vers les pays de l'Est est réformé.

En ce qui concerne la coopération et l'assistance technique, les Etats parties s'engagent à faciliter un échange aussi large que possible d'équipements ou de renseignements scientifiques ou techniques utiles à l'application du Protocole et à fournir les renseignements nécessaires à la base de données sur le déminage établie par les Nations Unies. Ils sont invités à fournir une assistance au déminage ou, inversement, à la solliciter.

Les dispositions de l'ancien Protocole II relatives à la protection des forces et missions des Nations Unies qui s'acquittent de fonctions de maintien de la paix, d'observation ou de fonctions analogues dans une zone minée sont étendues aux missions d'établissement des faits ou à caractère humanitaire d'organismes des Nations Unies, aux missions du CICR et aux autres missions à caractère humanitaire ou missions d'enquête.

Chaque année, les parties contractantes adressent au Secrétaire général des Nations Unies un rapport relatant les actions entreprises par les parties sur le plan législatif mais aussi en matière de respect des prescriptions du Protocole, de déminage ou de coopération internationale. La conférence annuelle des parties contractantes examine les questions posées par les rapports.

Les Etats parties s'engagent à prendre des mesures internes pour prévenir et réprimer les violations des dispositions du protocole, notamment des sanctions pénales à l'encontre des personnes ayant intentionnellement provoqué la mort ou la blessure de civils en contradiction avec le Protocole. Par ailleurs, les forces armées des parties doivent faire connaître les instructions militaires et former leurs personnels au respect des dispositions du Protocole.

La faculté pour les parties qui le demandent d'obtenir une période transitoire très longue pour se conformer aux normes de détectabilité et de mécanisme de fin de vie des mines constitue très certainement un point faible du nouveau protocole II. Durant cette période, le transfert des mines non conformes provenant des stocks existants est certes interdit, mais non leur emploi. Cette clause a été adoptée sous la pression de certains grands pays producteurs comme la Chine ou la Russie. Le délai de mise en conformité, susceptible d'atteindre neuf ans, peut être considéré comme excessivement long au regard du rythme de production actuel et de l'ampleur des ravages en cause.

L'opposition de certains Etats non alignés au nom du respect de la souveraineté nationale et du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures a fait obstacle à l'instauration de mécanismes de vérification et de sanction. On peut s'étonner du contraste entre la précision donnée pour définir le seuil de détectabilité des mines ou la fiabilité de leurs mécanismes d'autoneutralisation ou d'autodésactivation et l'absence de dispositions pour assurer le respect des multiples prescriptions techniques édictées par le Protocole.

Les modifications du Protocole II, décidées le 3 mai 1996, entreront en vigueur six mois après que vingt Etats auront accepté d’y être liés. A ce jour, dix Etats l'ont ratifié. Le CICR demande instamment à un maximum d'Etats d’accepter le Protocole II modifié pour que celui-ci entre en vigueur aussi rapidement que possible.

De nombreuses initiatives unilatérales sont prises aux niveaux national et régional pour limiter les conséquences de l'échec consternant de la Conférence de révision de la Convention de 1980. Elles visent à pousser les pays à adopter des interdictions ou des moratoires à l'égard de la production, du stockage, de l'utilisation et du transfert des mines antipersonnel. Elles incitent les pays non producteurs à prendre des mesures visant à interdire l'importation des mines antipersonnel

En résumé, le principe de la responsabilité du poseur de mines est affirmé. Les principales insuffisances du nouveau protocole tiennent à la longue période transitoire obtenue par certains pays et surtout à l'absence de mécanismes de vérification du respect des dispositions du protocole ainsi qu'à l'ambiguïté introduite dans la définition des mines par l'expression essentiellement conçues. Il légalise l'utilisation des mines dites intelligentes. Il n'est pas applicable dans tous les cas puisque c'est l'Etat concerné qui caractérise le trouble interne ou le conflit interne. La révision du Protocole II constitue incontestablement une étape sur la voie de l'interdiction totale. Bien que les modifications apportées n'aillent pas aussi loin que certains pays signataires le souhaitent, l'amélioration du seul texte international relatif aux mines antipersonnel permet à de multiples initiatives de se manifester et relance l'action internationale en vue d'obtenir plus tard l'interdiction totale des mines antipersonnel.

Le traité de 1996 sera l'instrument de droit international qui limite l'usage indiscriminé des mines antipersonnel. Il est essentiel que le maximum d'Etats le ratifie pour qu'il soit mis en œuvre en attendant que se mettent en place d'autres instruments plus contraignants qui doivent attendre de recevoir l'adhésion des pays les plus concernés. En attendant, les Etats parties continuent à être liés par le Protocole II initial, seul instrument juridique relatif aux mines en vigueur à ce jour.

Section II. Le processus dans le cadre de la Conférence du désarmement

Créée en 1978, par la première session extraordinaire sur le désarmement de l'AGNU, la Conférence du Désarmement est l'organe délibérant spécialisé du mécanisme multilatéral des Nations Unies pour le désarmement.

Composée à l'origine de quarante membres, elle en compte aujourd'hui soixante trois avec les vingt trois nouveaux depuis 1996 et invite d'autres Etats membres de l'ONU à participer à ses travaux sans en être membres. Organe autonome, elle est pourtant très liée à l'Assemblée Générale et a comme point d'appui le Centre des Affaires de désarmement. Menant ses travaux sur la base de la règle du consensus, ce qui ralentit le processus de décision, elle se réunit chaque année, à Genève, pour une négociation en vue d'étudier et de négocier des mesures multilatérales de désarmement.

La Campagne internationale pour interdire les mines estime que la Conférence du Désarment ne constitue pas l'instance de négociation la plus appropriée. En effet, il lui est reproché de ne fonctionner que par recherche de l'unanimité et de faire prévaloir les enjeux stratégique sur le respect du droit humanitaire. A contrario, certains Etats considèrent que cette instance peut être utilisée pour poursuivre les négociations qui peuvent dégager des solutions vérifiables et universelles en incluant les Etats producteurs et utilisateurs de mines antipersonnel.

Section III. Le Processus d'Ottawa

Après l'échec de la Conférence de révision de la Convention de 1980, en mai 1996, les Etats qui défendent l'interdiction totale des mines antipersonnel et ne se satisfont pas des résultats obtenus à Genève, proposent de s'engager vers une nouvelle initiative diplomatique. Aussi, le 3 mai 1996, lors de la dernière session, le représentant du gouvernement canadien annonce son intention de réunir à Ottawa, en octobre 1996, les Etats et les ONG favorables à l'interdiction des mines antipersonnel. Une dizaine d'Etats de moyenne puissance suivent aussitôt le Canada.

C'est du 3 au 5 octobre 1996, que se tient à Ottawa la première réunion préconisant l'interdiction des mines réunissant une cinquantaine de pays qui constituent le Groupe d'Ottawa. Sont également présents les représentants des Nations Unies, du CICR et de la Campagne internationale pour l'interdiction des mines terrestres. Le Ministère des affaires étrangères et du commerce international du Canada définit le Processus d'Ottawa comme une initiative diplomatique accélérée visant à négocier et à signer, au plus tard en décembre 1997, une convention internationale interdisant l'emploi, la production, le transfert et le stockage des mines antipersonnel.

§I. Les différentes étapes du Processus d'Ottawa

Les participants partagent la volonté d'agir vite pour réduire le tragique bilan quotidien de morts et de blessés. Le moment est propice à une action rapide et efficace voulue par la communauté internationale. Après quelques mois, ce sont cent cinquante six pays qui appuient la résolution 51/45 S de l'AGNU qui exhorte les Etats à "mener à bien dès que possible les négociations relatives à un accord international efficace et juridiquement contraignant pour interdire l'utilisation, le stockage, la fabrication et le transfert des mines antipersonnel". Le Traite est la concrétisation de cette résolution. Le Processus d'Ottawa comporte quatre étapes.

La Conférence stratégique internationale d'Ottawa s'achève par l'adoption d'une déclaration par laquelle les Etats du Groupe d'Ottawa conviennent de "renforcer la coopération et la coordination des efforts pour la lutte contre les mines antipersonnel". Ils s'engagent également à collaborer pour "conclure le plus tôt possible une entente internationale légalement obligatoire pour interdire les mines antipersonnel" et "réduire progressivement les nouveaux déploiements de mines antipersonnel, avec l'objectif pressant d'arrêter complètement tout nouveau déploiement de mines antipersonnel".

Sur fond de cette déclaration, le plan d'action d'Ottawa coordonne les programmes d'interdiction totale, de déminage et d'aide aux victimes. Les efforts, sur le plan régional et mondial, visent à parvenir à la conclusion d'une convention internationale d'interdiction des mines ayant force contraignante. Pour y parvenir, il s'agit de sensibiliser la population et mobiliser la volonté politique, d'étudier la question de l'utilité militaire des mines et des effets des mines sur les civils, d'accroître les échanges d'informations et de données. Ces données structurées dans des bases de données mondiales concernent surtout les études sur les productions et le commerce des mines. Des conférences de suivi sont prévues. Le plan d'action prévoit aussi d'accroître les fonds de déminage et d'assistance aux victimes des régions qui créent des zones sans mines, de mettre en place des procédures normalisées en matière de sensibilisation aux mines et d'inscrire le déminage humanitaire dans les accords de paix.

Simultanément, le Groupe d'Ottawa incite les Etats à promouvoir les moratoires et lois nationales et à ratifier le Protocole II modifié de la Convention sur les armes classiques pour une entrée en vigueur rapide.

En conclusion de cette première conférence, le ministre des affaires étrangères du Canada, M. Axworthy, invite les pays du monde entier à revenir à Ottawa en décembre 1997, pour signer un traité qui doit conduire à l'adoption d'une convention d'interdiction totale de la fabrication, du stockage, de l'utilisation et de l'exportation des mines antipersonnel terrestres.

Deux approches se manifestent en vue d'y parvenir. Autour du Canada, les partisans du Processus d'Ottawa privilégient la négociation rapide d'un texte international juridiquement contraignant, même s'il ne fait pas l'unanimité, tandis que d'autres Etats regrettent la négociation d'un traité laissant à l'écart de grands pays producteurs comme l'Inde, la Chine et la Russie et considèrent que la Conférence du désarmement des Nations Unies reste le cadre de négociation souhaitable pour discuter de l'interdiction totale avec tous les pays concernés.

La Conférence de Bruxelles, juin 1997

L'Autriche prépare le texte du projet de traité discuté tout long de l'année 1997. Les premiers travaux sur le texte du projet de traité, à Vienne, du 12 au 14 février 1997, sont suivis par cent onze Etats. Ces négociations permettent à l'Autriche de proposer, en mars 1997, le nouveau projet de traité qui s'inscrit dans une perspective assez différente du Protocole II de la Convention de 1980. L'étape suivante se déroule à Bonn, les 24 et 25 avril 1997, où cent vingt Etats envoient des experts en matière de vérification et de conformité du traité.

Du 24 au 27 juin 1997, la Conférence de Bruxelles constitue une étape intermédiaire significative dans le Processus d'Ottawa. Une centaine d'Etats s'engagent au cours de la Conférence internationale pour entamer les négociations officielles en vue de signer un traité d'ici décembre et échangent des vues au sujet du texte du projet de traité.

Une différence d'approche divise les pays participants : certains souhaitent des mesures de confiance et de transparence, inspirées par le respect du droit humanitaire, tandis que d'autres réclament des mesures de contrôle intrusives dans le contexte de la réglementation du désarmement.

La Conférence aboutit à la Déclaration de Bruxelles du 27 juin 1997 à laquelle adhèrent quatre-vingt-dix-sept pays qui ont pour objectif de conclure avant la fin de l'année une Convention d'interdiction totale des mines terrestres antipersonnel. Elle prévoit l'interdiction totale des mines antipersonnel, la coopération et l'assistance internationales en matière de déminage.

La France est le premier pays à souscrire, dès l'ouverture de la Conférence, à cette Déclaration. Six Etats d'Asie signent la Déclaration de Bruxelles : Cambodge, Fidji, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Papouasie-Nouvelle-Guinée et Philippines. La Déclaration de Bruxelles fait référence à la résolution 51/45 S de l'AGNU du 10 décembre 1996 appuyée par cent cinquante-six pays. Les acteurs de la Campagne Internationale intensifient leur action pour que tous ceux qui appuyaient cette résolution soient présents à Ottawa en décembre 1997 et signent le traité d'interdiction.

Le Processus d'Ottawa se poursuit avec une Conférence à Oslo au mois de septembre 1997, organisée pour négocier officiellement le texte du traité et préparer la Conférence de signature du traité en décembre. Cette conférence est marquée par la mise au point d'un traité qui satisfait les ONG, mais que les Etats-Unis rejettent. Le texte est adopté par acclamation le 18 septembre 1997. Il est approuvé par quatre-vingt neuf pays qui représentent 10 % de la population mondiale.

Arguant de la sécurité et la défense des militaires américains, les USA posent trois conditions. Ils demandent la possibilité pour un Etat de se retirer du traité en cas d'agression armée en violation de la Charte des Nations Unies, de continuer à utiliser les mines intelligentes qui s'autodétruisent pour protéger les mines antichars ; enfin, ils veulent que l'entrée en vigueur du traité soit portée à neuf ans après sa signature. Cette proposition américaine ne peut être acceptée que si elle recueille les deux tiers des voix. Mais, elle est jugée inacceptable par la plupart des délégations. Le retrait américain affaiblit le Processus d'Ottawa, mais les concessions demandées auraient abouti à un traité lacunaire.

Aujourd'hui, une centaine d'Etats déclarent vouloir signer le texte adopté à Oslo. Les pays qui ne signeront pas en décembre pourront signer ultérieurement. Lorsqu'il annonce que les Etats-Unis ne signeront pas le traité négocié à Oslo, le Président Clinton invoque son devoir, en tant que chef des armées, de garantir la sécurité des troupes américaines. Le Pentagone doit poursuivre les recherches pour trouver des substituts aux mines mais, actuellement, leur prohibition totale est considérée comme contraire aux intérêts stratégiques américains. L'attribution du Prix Nobel de la Paix aux partisans d'une interdiction stricte ne modifie pas la position américaine dans l'immédiat. En mai 1997, le Gouvernement britannique annonce son changement de position à l'échéance de 2005. Désormais, la Grande-Bretagne est davantage favorable au Processus d'Ottawa qu'à la Conférence du désarmement. La Russie semble se rallier à ce processus sans préciser quand elle signerait le traité, de telle sorte qu'elle peut-être considérée comme demeurant indécise. Longtemps réticent, le Japon se dit prêt à signer le Traité d'Ottawa, tout comme la Thaïlande, la Malaisie, les Philippines et le Cambodge.

Les acteurs du Processus d'Ottawa souhaitent que le traité entre en vigueur rapidement en raison de "l'urgence humanitaire". C'est pourquoi la Convention est ouverte à la signature, pour tous les gouvernements, dès les 3 et 4 décembre 1997, dans le cadre de la Conférence intergouvernementale d'Ottawa puis au siège des Nations Unies à New York à partir du 5 décembre 1997. Selon l'article 17, son entrée en vigueur intervient six mois après que quarante gouvernements aient notifié au Secrétaire Général des Nations Unies qu'ils sont formellement liés par ses dispositions, à la suite d'une ratification ou d'une acceptation, conformément aux procédures nationales.

Pour chaque Etat qui souhaite adhérer après cette date, l'entrée en vigueur intervient dans un délai de six mois après le dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion. Chaque Etat peut se retirer de la Convention mais le retrait n'intervient qu'après un délai de six mois et si l'Etat n'est pas engagé dans un conflit.

Les acteurs de la Campagne Internationale œuvrent pour que la Convention entre rapidement en vigueur. Mais les procédures de ratification sont souvent longues. Il peut sembler regrettable qu'aucune disposition ne permette d'accélérer le processus dans le cas où les conditions ne seraient pas réunies pour une entrée en vigueur proche, c'est-à-dire fin 1998.

§ II. La Convention de 1997 sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction

Le préambule du Traité illustre la volonté de le placer dans une logique de continuité puisqu'il se réfère à la révision de la Convention de 1980, à la résolution 51/45S de l'AGNU, aux Déclarations d'Ottawa du 5 octobre 1996 et de Bruxelles du 27 juin 1997. Il rappelle également "le principe du droit international humanitaire selon lequel le droit des parties à un conflit de choisir des moyens ou des méthodes de guerre n'est pas illimité, le principe qui interdit d'employer dans les conflits armés des armes, des projectiles et des matières ainsi que des méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus et le principe selon lequel il faut établir une distinction entre civils et combattants". Cette Convention se situe donc clairement dans une perspective humanitaire.

Le Traité d'Ottawa et l'interdiction totale

Le texte adopté à Oslo prévoit l'interdiction totale des mines antipersonnel, la coopération et l'assistance internationales en matière de déminage et propose des mesures de contrôle de l'application du Traité.

D'après l'article 1^er, paragraphe 1, chaque Etat partie s'engage à ne jamais employer, mettre au point, produire, acquérir, stocker, conserver, transférer des mines antipersonnel. L'incitation à l'utilisation des mines est aussi interdite. La conservation et le transfert ne sont autorisés que pour la mise au point de techniques de détection, de déminage et de destruction. Qu'entend-on par transfert ? D’après le Code de conduite international relatif aux transferts d’armes du 29 mai 1997, rédigé par plusieurs lauréats du Prix Nobel de la Paix, il s’agit des transactions résultant en un transfert de propriété et/ou de contrôle et des déplacements physiques de toute arme d’une entité territoriale vers une autre. Les transferts comprennent aussi les transferts de savoir-faire, d’informations, de conception, de technologie ou de biens faisant l’objet d’un accord de licence et de coproduction, les arrangements de location et les livraisons sans compensation, les soutiens logistiques et financiers.

Selon le paragraphe 2 de ce même article, chaque Etat partie s'engage à détruire toutes les mines antipersonnel ou à veiller à leur destruction et même à veiller à ce que les autres Etats parties fassent de même. Mais l'article 5 précise que chaque Etat partie s'engage à détruire toutes les mines antipersonnel dans les zones minées sous sa juridiction ou son contrôle ou à veiller à leur destruction. L'engagement ne s'exerce donc que sur le territoire et les espaces maritimes sur lesquels l'Etat a une compétence ou qu'il occupe. D'après Jean-Michel Favre, il ne semble pas qu'un Etat partie soit tenu de détruire les mines posées sur un territoire qui n'est plus de sa compétence et antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la convention. Des extensions de délais d'enlèvement des mines, pouvant aller jusqu'à dix ans, peuvent être accordées par les assemblées d'Etats parties aux pays gravement affectés.

Le Traité d'Ottawa et l'universalité

Le préambule appelle à promouvoir l'universalisation de la nouvelle convention "dans toutes les enceintes appropriées, notamment les Nations Unies, la Conférence du désarmement, les organisations régionales et les groupements ainsi que les conférences d'examen de la Convention sur l'interdiction ou la limitation de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets excessifs ou comme frappant sans discrimination".